全国人大执法组关于检查《农业法》实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国农业法》实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

　　根据全国人大常委会监督工作计划，常委会检查组于今年8月至10月对《中华人民共和国农业法》实施情况及中央相关文件落实情况进行了检查。检查的重点是发展现代农业、粮食安全、农业投入与支持保护、耕地保护和农业扶贫开发。党中央始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，全国人大常委会紧紧围绕党和国家大局，加强涉农法律实施的监督。常委会领导高度重视农业和农村经济发展，吴邦国委员长亲自到黑龙江、湖北、山西等地考察农业，到安徽省金寨县等革命老区考察扶贫工作，并多次批复关于农牧业发展的报告，对此次检查工作又专门作了重要批示；其他常委会领导也多次参加涉农法律实施情况的检查。

　　8月27日，检查组听取了国务院10个部门和单位的汇报。随后分成5个小组，由华建敏、司马义铁力瓦尔地、陈昌智、桑国卫副委员长和我带队，分别赴山东、云南，山西、河南，江西、新疆，内蒙古、四川，江苏、福建检查。全国人大农委、法律委部分组成人员以及部分人大代表参加了检查工作。全国人大常委会还委托其他省(区、市)人大常委会对本行政区域内农业法实施情况进行检查。

　　现将有关情况报告如下：

　　一、贯彻实施农业法的成效

　　党的十六大以来，各级政府、各部门在党的全面建设小康社会、建设社会主义新农村、城乡发展一体化等重大理论创新和战略决策的指导下，深入学习、广泛宣传农业法，深化农村改革，完善配套法规，出台一系列强农惠农富农措施，农业综合生产能力逐步提高，农民收入稳定增长，农村民生逐步改善，为国民经济平稳较快发展奠定了坚实基础。

　　(一)农业集约化生产经营水平有所提升

　　创新农业经营体制机制。在稳定和完善农村基本经营制度的基础上土地流转日益活跃，流转面积占承包耕地总面积的20%以上。农民专业合作社发展壮大，截至2012年第三季度，全国已登记60万多家，入社农户4600多万户，约占农户总数的18.6%，带动农户增收，社员比非社员收入高出约20%。农业产业化龙头企业平稳发展，2011年底，全国各类农业产业化组织28万多个，带动1.1亿农户，户均全年增收大约2400多元。各地依据自然经济条件，建设生产基地和农业发展示范园区，农业生产专业化、规模化和标准化进一步提升。农产品流通体系日益完善，加强农产品仓储和物流基础设施建设，完善农产品质量安全可追溯体系和市场信息服务，农业生产经营水平有较大提高。

　　(二)科技对现代农业发展的支撑作用显著增强

　　科技进步对农业增长的贡献率由2005年的48%提高到2012年的54.5%，良种技术对粮食增产的贡献在40%以上。攻克了一大批关键技术，培育农林牧动植物新品种、新组合12300余个，建立了超级稻、矮败小麦、杂交玉米、转基因抗虫棉、双低油菜籽等高效育种技术体系。完善基层农技推广体系，基本实现科技人员直接到户、良种良法直接到田、技术要领直接到人。各地因地制宜建立健全基层农技推广机构，基本形成了省、市、县、乡推广服务网络。深入开展农村科技创业行动，截至2011年底，全国已有90%的县(市)开展了农村科技创业行动，24万名科技特派员和8000多家法人科技特派员，长期活跃在农村基层。

　　(三)提高农业物质装备水平，保障粮食安全

　　2012年，全国粮食产量11791亿斤，比去年增长3.2%，实现了“九连增”，连续6年稳定在1万亿斤以上。各级政府和有关部门采取有效措施保障粮食生产。一是注重调动和保护种粮农民和主产区生产积极性。全面落实粮食、农资、良种、农机购置补贴和产粮大县奖励政策，2012年中央财政共安排“四项补贴”1668亿元，产粮大县奖励280亿元，均比上年增长18.6%。2011年全面取消粮食风险基金主产区地方配套。加大对粮食主产区转移支付力度，减轻主产区财政压力。二是实施稻谷、小麦**低收购价和玉米、大豆等临时收储政策。五年来，稻谷、小麦**低收购价分别提高了70%和40%以上，玉米、大豆临时收储价格分别提高了50%和24%以上。三是大力加强农业基础设施建设。粮棉油糖生产基地和生猪、奶牛标准化规模养殖小区建设得到加强，2010年全面启动实施新增1000亿斤粮食生产能力规划，800个产粮大县田间工程建设加快推进，生产条件明显改善。加强水利基础设施建设，推进大中型灌区配套改造，实施小型农田水利重点县建设，加强节水灌溉和田间配套工程建设，节水灌溉工程面积已达4.38亿亩，农田灌溉水有效利用系数达到0.51。四是大力实施“粮食丰产科技工程”。“十一五”以来，国家在12个省建立水稻、小麦、玉米核心试验区、示范区、辐射区9.83亿亩，组装出180套适应当地生产条件的粮食高产高效栽培技术模式，增加经济效益852.92亿元。

　　(四)加大投入，强化农业支持保护

　　近十年，我国“三农”财政投入显著增长。“十一五”期间，中央财政累计安排“三农”支出29623.8亿元，年均增幅23.6%。“十二五”时期，中央财政支农投入持续增加，2011年突破万亿元，2012年中央财政预算“三农”支出12286亿元，比上年增长17.9%。2006—2011年，安排用于农业农村基础设施建设的中央预算内投资总规模达到7760亿元，年度规模从600亿元增加到1930亿元，增长2.2倍，占全部中央预算内投资的比重由47.8%提高到50.4%。地方财政也不断加大对“三农”投入，不少省份农业投入增长幅度超过30%。

　　农村金融和农业保险得到了较快发展。一是加大农村金融市场建设力度。促进新型农村金融机构发展，至2012年9月末，全国已经组建新型农村金融机构858家，其中村镇银行799家。大力解决金融机构空白乡镇问题，空白乡镇由2945个减少至1686个。二是着力改善农村金融服务。积极发展农户小额信用贷款、农户联保贷款，开展银保合作，扩大担保抵押范围。三是通过财政政策支持农村金融和农业保险发展。2008年起实施了县域金融机构涉农贷款增量奖励政策(按照涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分的2%予以奖励)，农村金融机构定向费用补贴政策(对新型农村金融机构按照贷款平均余额的2%予以补贴)，2007年起实施中央财政农业保险保费补贴政策(对投保的农户、龙头企业、专业合作经济组织等提供保费补贴)。截至2012年9月末，银行业金融机构涉农贷款余额约17万亿元，比上年同期增长21.8%，高出各项贷款平均增速6.5%，连续三年涉农信贷投放增量高于上年。2011年全国农业保险保费收入174亿元，可为1.69亿农户提供风险保障6500亿元。

　　(五)采取有效措施，切实保护耕地

　　各级政府和有关部门认真落实**严格的耕地保护制度和节约用地制度，基本农田稳定在15.6亿亩以上。有关部门严格执行建设用地审查报批制度，对基本农田划定边界，设立标志，实行永久保护；全面实行耕地“先补后占”政策，基本实现了占补平衡，积极开展补充耕地质量验收评定和后期培肥工作；核减不合理用地，尽量减少占用耕地，**大限度地使用存量土地和低效利用的土地，“十一五”期间，亿元GDP地耗下降了29%，开展土地整治，建成高标准基本农田1.6亿亩。一些地方积极探索耕地保护激励机制，出台了基本农田有偿保护办法。完善征地占用补偿和安置制度，补偿水平普遍提高20%—30%。

　　(六)农村扶贫开发取得了阶段性成效

　　经过十年努力，基本实现了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》目标，按照1274元扶贫标准，2010年农村贫困人口比2000年下降了6700万人，下降幅度71.1%，贫困人口生存和温饱问题基本解决。2011年，国家颁布了新的十年农村扶贫开发纲要，将标准提高到2300元(已接近每人每天1美元的国际标准)，仅此一项将有1亿多农民从国家扶贫补贴中受益。按照纲要的要求，扶贫办、国家发改委积极编制11个连片特困地区发展与扶贫攻坚规划，现已完成了8个片区规划编制工作。2011年中央财政综合扶贫投入2272亿元，比上年增加40.4%。

　　二、存在问题及建议

　　从检查情况看，实施农业法还存在一些不容忽视的问题，有些给农业发展带来的影响还很大。关键还是要提高对解决“三农”问题重要性的认识，深入贯彻党的十八大精神，“创新农业经营体制”，如探索落实农民市场主体地位，依法维护农民土地承包经营权益和农村集体建设用地、农民宅基地用益物权等，通过加强执法解决农业和农村经济发展中存在的问题。

　　(一)持续加大农业投入和补贴力度

　　近年来，“三农”工作取得了明显成效，但农业综合生产能力不强，农民增收缓慢，城乡差距较大等问题仍然突出，支农投入增加机制还有待完善，部分县级财政支农投入未达到法律规定的要求，地方财政支农投入的计算口径宽泛。

　　建议按照党的十八“推动城乡发展一体化”的部署和农业法的要求，稳定持续增加农业投入。完善农业投入预算的编制与执行，在中央预算内固定资产投资中增加用于农业和农村的份额。进一步明晰计算口径，准确反映财政“三农”投入具体领域和效果。重点加强农田水利，农技推广、农产品质量安全检验检测和农产品流通体系建设，加大植保和良种工程，保护性耕作和农业生态保护等方面投入。另外，建议在梳理现行农业投入法规和相关政策的基础上，研究制定农业投入法。

　　(二)提升农村金融服务水平

　　当前，农民抵押难、贷款难问题仍比较突出。农业保险成本较高，覆盖面有待进一步拓宽。

　　建议加快农村金融改革进程，改善农村金融服务。落实法律关于贴息奖励等规定，调整完善相关政策，加大对农业和农村的金融支持，引导金融机构增加涉农信贷投放。完善农村金融组织体系，发展竞争性农村金融市场。加强农村金融基础设施建设，提高基层网点数量。加强农村信用体系、支付结算体系建设，创新农村金融产品，完善农户信用贷款、联保贷款制度，畅通信贷“绿色通道”。扩大政策性农业保险覆盖范围，完善保险、理赔方案，让农民有效规避风险。创新农业经营体制，消除涉农金融业发展障碍。

　　(三)毫不放松抓好粮食生产

　　当前，粮食供给结构性矛盾、经济作物与粮食作物争地矛盾长期存在；主销区产需缺口加大；粮食生产成本上升，比较效益偏低。一些非主产区粮食生产稳步发展，但还没有相应的鼓励政策。

　　建议完善保障粮食安全政策。大幅度增加中央财政对粮食、油料生产大县一般性转移支付，加大奖励力度，增量补贴要与粮食产量特别是商品量挂钩，完善主产区利益补偿机制。完善“四项补贴”政策，提高补贴标准，增加防灾减灾稳产增产技术补助；综合考虑粮食成本上升、供求状况、市场价格、宏观调控等因素，稳步提高小麦、稻谷**低收购价，努力“使务农种粮有效益、不吃亏、得实惠”。完善大宗农产品临时收储政策，充实粮棉油糖等主要农产品储备。加大投入，着力实施新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009—2020年)，以产粮大县为重点，加强小型农田水利设施建设，扩大高产稳产粮田。同时，大力发展现代种业，加快优良品种和高产栽培技术研究推广，适时修改种子法。还要提升棉花、大豆、油菜籽等农产品生产能力，研究大豆生产奖励政策，建立东北地区非转基因大豆保护区，提高大豆自给率。

　　(四)量质并重保护耕地

　　从长期来看，工业化城镇化对土地有刚性需求，生态保护对耕地开发有限制要求，耕地后备资源不足。一些地方粗放用地，东南部城市周边优质耕地减少过快。耕地占补平衡中补充耕地水土条件较差，加上土壤熟化需较长时间，耕地质量还难以保证。中低产田仍占较大比重，农田有效灌溉面积不足耕地面积一半。一些地方征地程序不规范，补偿费用分配不合理，还存在挪用、截留征地补偿款的现象。

　　建议进一步落实**严格的耕地保护和节约用地制度，提高耕地质量。强化各级土地利用总体规划的管控作用，严格限定城乡建设用地边界，严格土地用途管制，切实守住耕地“红线”。根据不同行业和投资强度等确定建设用地标准，完善耕地保护激励政策。依据土地整治规划(2011—2015)，大力开展农村土地整治，推进高标准基本农田建设。大力推行建设占用耕地的耕作层剥离与利用，全面建立补充耕地后期管护制度，落实地力培肥资金。落实党的十八大提出的“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”的要求，完善征地程序，动态调整补偿标准，提高农民在土地增值中的收益，切实保障农民的生存权和发展权。加快大中型灌区配套和大中型灌排泵站更新改造，在水土条件适宜地区，建设水利工程扩大灌溉面积。建议制定农田水利法，确立农田水利在农业发展中的基础地位和支撑作用。

　　(五)加强农业技术推广队伍建设

　　当前基层农业技术推广仍然薄弱，业务工作时间难以保证，基层农技推广经费缺乏。

　　建议按照修改后的农业技术推广法的要求，有关部门和地方尽快修订该法实施条例、规章，制定具体政策，完善基层农业技术推广管理体制机制，保障机构编制和业务经费，完善工作绩效评估和激励办法，切实履行公益性无偿服务职能。创新农业技术推广服务机制，农业技术推广机构要与科研教学单位、农民专业合作组织有机衔接，实行产学研结合促进科研成果转化。同时，加强基层水利服务和林业技术推广机构建设。

　　(六)加强农业科技创新

　　目前，农业科技体制机制还难以适应现代农业发展，投入不足，科技成果转化率只有40%，远落后于发达国家70%—80%的水平。

　　建议围绕粮食生产、食品安全、农村生态环境等重大科技需求，统筹部署农业科技重大创新任务。推动企业成为技术创新的主体，加快农业科技成果转化和产业化。强化农业科技与金融结合，建立多渠道的资金投入机制。推进以现代农业企业为中心，农业专业组织为依托，科技特派员服务为中介的社会化农业科技服务体系建设。

　　(七)发展多种形式规模经营

　　现在，农村青壮年劳动力大量外出，有些地方“谁来种地”问题日益突出。这既是挑战，也是实现集约化经营的机遇。

　　党的十八大提出，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。建议采取有效措施，引导推动农村土地有序流转，培育新型农业经营主体，发展多种形式的规模经营。一是继续依法推进农村土地有序流转。二是在财税、金融等方面完善对农民专业合作社的扶持政策，在税收申报系统增加合作社法人类别，促进财政支农项目与农民专业合作社对接，强化合作社财务及审计监管，提升农民专业合作社自我发展能力。三是鼓励扶持专业大户、家庭农(牧)场发展。

　　(八)加大扶贫攻坚力度

　　扶贫攻坚任务仍然艰巨，按照新的国家扶贫标准，扶贫对象扩大为1.22亿人，占农村人口的12.7%。扶贫投入不足，扶贫工作的法制建设滞后。

　　建议全面推进落实新十年农村扶贫开发纲要。有关部门要加强协调，加大规划实施力度；各行业、国有企业要加大对贫困地区的帮扶力度；完善地区间帮扶工作机制，完善定点扶贫、连片特困地区扶贫工作长效机制；进一步加大专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫政策到户的力度，确保扶贫对象得到有效帮助，实现“两不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房有保障)目标。依据新的扶贫开发纲要，推进扶贫立法工作。

　　(九)高度重视农业和农村生态环境保护

　　现在，一些地方还存在滥用化肥、农药、农膜的现象，作物秸秆露天焚烧，畜禽养殖场废弃物随意排放，生活垃圾露天堆放，特别是一些企业排污造成土壤和水源等污染，农村生产和生活环境保护工作必须引起高度重视。

　　建议通过推广有效施用化肥和使用农药技术，开展农业清洁生产技术示范，发展循环农业、生态农业；支持畜禽养殖企业建设畜禽粪便综合利用处理系统，有序推进农村沼气建设，支持建设生活垃圾和污水集中处理设施等办法，促进农业废弃物综合利用，减少浪费，防治污染。制定农村二三产业发展的环保标准，加强对企业治理污染的监管力度。加强农村堰塘清淤和河道综合整治，扩大连片整治范围。对大型工程水源地保护区农民因环保要求受到的损失给予补贴，并按照党的十八大要求建立生态补偿制度。尽快制定土壤污染防治法和畜禽养殖污染防治条例。

　　以上报告，请审议。