农机补贴：“清水衙门”里的秘密

为了帮助中国农业改变生产方式，农机补贴应运而生。不过，在连续九年超过700亿补贴的背后，也出现了多起腐败弊案。如何保证补贴资金的安全，成为一个问题。(CFP/图)

　　农机系统本是典型的“清水衙门”，为何却弊案丛生？

　　无论买还是卖，只要想获得农机补贴，就得通过农机部门。

　　2013年3月，56岁的原陕西省农业厅党组成员、陕西省农业机械管理局(下称陕西省农机局)局长胡玺贤，因受贿罪，被西安市中级人民法院一审判处有期徒刑11年。

　　案由是，2008年至2012年胡玺贤在任农机局局长期间，为农机生产企业、果库建设企业进入政府补贴目录、提高财政补贴额度及拨付补贴款等方面谋取利益。

　　整个陕西农机系统，被调查者多达四十余人，时任陕西省农机局副局长郝建荣等亦因涉案，一并被刑。

　　此前的2012年11月底，时任江西省农机局局长的王绍萍，也因类似案情，被纪检部门立案调查，目前已移交司法。

　　然而，上述弊案，在农机系统之外，鲜为人知。

　　弊案的背景，是近十年来中央财政对中国农机购置持续大规模的补贴——作为一种年度补贴，在2004年起始为7000万元，到2012年，已飙升至215亿元之巨。9年间，补贴资金累计达744.7亿元。

　　与之“相伴”，原本是典型“清水衙门”的农机系统，近年来腐败丛生。河北、广东、广西、浙江、重庆等多个省份骗取农机补贴案件连续曝光，包括上市公司吉峰农机连锁股份有限公司(300022.SZ，下称吉峰农机)在内的众多企业卷入其中。

　　农业部分管此项工作的副部长张桃林，毫不讳言，公开称本系统“违规违纪问题时有发生”。农业部农业机械化管理司(下称农机司)司长宗锦耀，更曾以公开信的方式，自揭家丑，直斥部分省市“对农财两部的部署要求，置若罔闻，我行我素，政策执行不力、监管不力”。

　　补贴福与祸

　　农机购置补贴，始于2004年。

　　在此之前，中国农村普遍缺乏基本的农业机械，即使如黑龙江等地区的大型农场，也存在农机不足或者日益老化的现象。粮食安全和农业生产发展，因此受到影响。

　　2004年6月25日，《中华人民共和国农业机械化促进法》公布，规定“中央财政、省级财政应当分别安排专项资金，对农民和农业生产经营组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械给予补贴”。

　　是年，中央财政安排补贴资金7000万元。随后几年，资金呈几何级增长，从2005年-2012年，分别是：3亿元、6亿元、20亿元、40亿元、130亿元、155亿元、175亿元、215亿元，迄今九年共计744.7亿元。

　　2013年，中央财政此项预算安排为200亿元——不过，按照近年惯例，年初的安排往往会进行追加，比如2009年预算为100亿元，后追加至130亿元；2010年预算145亿元，后增加到155亿元；2012年预算200亿元，后追加到了215亿元。

　　巨额资金的投入，成效显著。2013年2月，农业部副部长张桃林在“全国农机购置补贴工作会议”上称，这九年，全国共补贴购置了各类农机具2272.6万台(套)，农作物耕种收综合机械化水平在2010年即已超过50%，标志着中国农业生产方式已经实现由人畜力为主向机械化作业为主的历史性跨越；与此同时，农机工业连续6年保持20%左右的增速，始终在机械行业中处于领先地位，2012年规模以上农机工业总产值达3382亿元，中国已成为全球农机制造第一大国。

　　另一方面，一些隐秘的变化，也随之而来。

　　在陕西，2004年胡玺贤就任陕西农机局局长之时，正是中央财政资金补贴农机购置之始。当年，中央资金下拨陕西为两百余万元，随后每年同步成倍增长，至2012年，已达7.9亿元。九年间，中央财政下拨陕西的资金累计超过28亿元。

　　农机系统待遇提高是当地看得见的事实。有陕西农机系统的员工说，“以往我们农机局、农技站是**典型的清水衙门，部门权力小，职工待遇低，甚至有的双职工家庭连孩子上大学的学费都要去借。这几年，待遇好多了。”

　　看不见的，则是各种暗地里的骗补与寻租。

　　在胡玺贤被宣判的同时，时任农机局副局长(分管农机补贴工作)郝建荣、农机局农机购置补贴办公室工作人员黄海，也因涉案被追究刑责。

　　“寻租”三条通道

　　如何可以获得农机购置的补贴资金？

　　2012年之前，全国普遍的做法叫做“差价购机，省级结算”：农户向县农机局或其在乡镇设立的报名点填表提出购机申请，县农机局确定拟补贴对象并进行公示，然后签订购机补贴协议。农户去买农机时，只需要交上补贴协议并且支付“差价”——即农机售价减掉补贴款额之后的差价。经销商再将这些文件和发票存根交给县农机局，由其向省农机局提出结算申请，审查合格后到省财政厅和省农机局结算。

　　值得注意的是，只有进入农机部门“补贴目录”的农机产品，才可以获得财政补贴，进行“差价购机”；也只有农机部门批准的经销商，才能“结算补贴资金”。同时，想要买补贴农机的农户，也需要事先取得“购机指标”。

　　也就是说，无论想买还是想卖，只要想获得这项补贴，就得通过农机部门。这三条，也就是设置了三个由农机部门把守的关卡。

　　对于农机生产企业而言，要想从巨额的财政补贴资金中分一杯羹，**关键的一步，就是产品进入“补贴目录”。

　　在国家层面，主要由农业部主导制定。2012年，国家目录共有180个品目。各省份亦根据自己的情况，制定本省份的“补贴目录”。

　　本省份目录，同样由省级农机机构主导，一般是选取部分国家目录的品目，再加部分“省级自选品目”。两者在程序上，都是由农机生产企业先行提出申请，再由农机鉴定机构予以评审鉴定。

　　“补贴的品目太多，监管的难度就增加，容易出问题。”在2013年的“全国农机补贴工作会议”上，农业部农机司副司长胡乐鸣曾如此说道。他还表示，一些违法案件，“基本上都与省级自选品目有关系，一般都是省内企业，从鉴定、进入省级推广目录、确定补贴额层层公关”。

　　胡乐鸣同时提到，江苏作为农业大省，不仅有国家的农机补贴资金，省级财政支持力度也很大，但2012年全省总计予以补贴的农机品目只有55个，而陕西省在2011年、2012年补贴品目都在140个以上。

　　南方周末记者进一步获知：2004年至2008年之间，陕西省予以补贴的农机品目只有三十来个，到2009年倍增至76个，随后三年分别达到121个、143个和142个。

　　实际上，农户对这些“省级产品”并不感冒。2012年，全国农机购置补贴资金总额是215亿元，而省级自选品目的补贴额，总计也就五亿多元，不到3%，这些产品并不受市场欢迎。

　　陕西窝案爆发

　　胡玺贤案，其实爆发于2012年8月。主要犯罪事实之一，就是收受农机生产企业的贿赂，帮助其将产品进入这些目录，或提高补贴额度。

　　涉案公司包括西安德润生物技术有限责任公司(下称德润生物)、旬阳县新农机械制造有限公司(下称旬阳新农机)、陕西大地农机工程有限责任公司(下称陕西大地农机)等。

　　知情者称，德润生物由其股东之一、时任董事长李毅出面，“公关”胡玺贤，除送去钱款，还赠与胡一辆奥迪汽车。但赠车一事，未获司法确认。

　　2011年，德润生物有3个型号的产品，进入“陕西省《农业机械购置补贴目录》”。这些产品每台售价7600-9800元，可获中央财政补贴1000-1500元/台。2012年，德润生物进入补贴目录的产品增加到了8个型号。

　　农业部农机鉴定总站负责人到陕西考察时，德润生物也被安排成为两家被考察企业之一。

　　旬阳新农机则由其法定代表人万德星出面，向胡玺贤输送利益。该公司每年都有十几个甚至更多型号的产品，进入补贴目录。补贴额度，低的每台只有200元；高的，如一款热风炉，售价3.8万元，可获补贴1万元。

　　按照国家及陕西省的补贴标准，农机补贴一般不超过价格的30%，**高补贴额不超过5万元/台。大型农机补贴额单机**高达30万元，新疆维吾尔自治区及新疆生产建设兵团可达40万元。

　　陕西大地农机公司则为了获得成为“供货商”(经销商)的资格，而向胡玺贤等行贿。具体的行贿人，他们选择的是一名张姓股东的姐姐。

　　行贿胡玺贤的人，甚至包括公职人员，比如陕西杨凌示范区管委会展览局原局长孙华。

　　司法机关审理查明，仅在2008年春节前至2012年3月间，胡玺贤就收受了包括上述企业和个人在内的贿赂，共计人民币125.2882万元、美元1.5万元、50克金条一根(价值18950元)、购物卡5万元。

　　司长公开谴责

　　在陕西农机局窝案曝光前，河北、广东、广西、浙江、重庆等多个省份，就发生过多起骗取农机补贴的案件。多位时任中央领导，都曾对此专门批示。

　　在河北，保定市检察院调查发现，该市博野县农机管理部门与农机生产企业勾结，早在2007年，就伪造了50份农机购买凭据，成功骗取财政补贴资金10万元并私分。此外，该市安国、定州等县亦有多名农机主管部门负责人，有类似犯罪行为，前后被查处者共18人。

　　通过伪造购买凭据方式进行骗补的，还包括浙江省金华市武义县的农机部门。2012年，该地司法部门查实，武义成跃农业机械有限公司和众合农业机械有限公司，利用农户身份资料，虚假购买农机产品骗补。被“购买”和伪造的农户信息，达到数千名之多。

　　上市公司也卷进了农机骗补的丑闻。

　　2011年，创业板明星企业——吉峰农机的董事(兼子公司吉林省吉峰金桥农机有限公司董事长、总经理、法定代表人)刘波，因涉嫌单位行贿罪，被公安机关逮捕。吉峰农机另一家子公司重庆吉峰农机有限公司董事赖寒，也因涉嫌单位行贿罪，被公安机关逮捕。

　　重庆市司法机关后查明，在2006年5月至2011年3月近五年期间，重庆吉峰农机有限公司及赖寒，向农机等部门官员行贿41.75万元。

　　重庆市检察院亦通报，仅仅在2011年1至9月，重庆全市就立案查办农机补贴领域职务犯罪案件39件61人，涉及处级以上干部11人，包括副厅级干部1人，涉案金额超过3396万元。

　　不过，遵循中国近年来处置行贿者的“惯例”，赖寒被判处有期徒刑两年且缓刑两年，重庆公司被判罚120万元，刘波未被检察机关起诉。

　　到2012年8月，胡玺贤窝案爆发后，农业部农机司司长宗锦耀终于做出了“惊人举动”。

　　当年8月21日，宗锦耀在农机系统发出了《致省级农机化主管部门主要负责同志的公开信》(下称《公开信》)，该公开信亦被“全国农机购置补贴信息系统”官方网站及行业报纸全文转载。

　　信中，宗锦耀通报了胡玺贤案的基本情况，并措辞强硬地进行了批评。公开信在系统内震动一时。

　　不料，3个月后的2012年11月，又一位省农机局“一把手”——时任江西省农机局局长王绍萍，也因类似事由被纪检部门调查。

　　补贴腐败何解

　　为了防止腐败，保证补贴资金的安全，农业部、财政部等其实早已在行动。

　　农业部的统计信息显示，2011年，全国各地共查处各类农机购置补贴违法违规案件约196起。农业部等部委还通过建立行贿企业“黑名单”、“逐年加大加密监督管理措施”，“着力加大监督检查力度”等措施，予以应对。

　　这一年，全国共取消30家生产企业产品补贴资格，永久取消22家经销商经营补贴产品的资格。2012年共取消或暂停26家生产企业的产品补贴资格和46家经销企业补贴产品经销资格。

　　农业部办公厅下发的情况通报中，通报了这些企业的名称。但通报同时披露，陕西省农机局和江西省农机局，对于本省内有违法违规行为的企业，尚未在各自的网站公布查处结果，也没有将查处情况报农业部备案。

　　2013年4月11日，新任江西省农机局局长官少飞告诉南方周末，江西省是在2013年3月底，将查处情况上报了农业部，共涉及违法违规企业3家。

　　不过，江西省农机局的官方网站，并没有公布这些企业的情况。同样，陕西省农机局的官方网站，迄今也没有公布该省违法违规企业的情况。

　　违法违规屡禁不止，但财政资金补贴依然还将持续。

　　2012年12月，“全国农机化形势分析会”期间，宗锦耀曾表示，即使全国农民、农户都有了农业机械，农机补贴工作也不会停止，因为还会面临着农机报废和更新的问题。实际上，2012年下半年，山西、江苏、浙江等省份就启动了农机报废更新补贴试点，2013年将继续实施。

　　这些资金的安全将如何保障？农机补贴方式，正在发生改变。

　　2012年，农业部、财政部批复同意河北、内蒙古等17个省(区、市)开展“补贴资金结算级次下放、农民全价购机”的试点工作。其中，江苏、浙江、湖南在全省范围内开展了“全价购机、县级结算、直补到卡”试点。

　　这意味着，农户在申请购机指标后，可以在目录范围内自行购买农机再申请补贴，补贴资金直接发放给农户，而非企业。

　　胡乐鸣认为，此举将农机部门与企业进行资金结算这个环节去掉，农机部门与企业联系也会相应减少，廉政风险将相应降低；也增强了农民购机的议价权，更直观地感受到“农机补贴”的好处。

　　但胡也认为，基层乡镇经办人员与农民合谋骗取补贴资金的风险仍然存在，利用假发票骗取补贴的可能性依然存在。

　　中国农业大学中国农机化发展研究中心联合吉峰农机公司组成的专题课题组，也持相近的观点。他们的研究表明，“农户资金压力大，配套信贷政策缺乏”、“农户办理补贴手续多，结算进度缓慢”、“农机部门补贴工作量大，缺乏专项工作经费成为了新的突出问题”。

　　胡乐鸣称，从总体看，“全价购机、县级结算、直补到卡”利大于弊，是方向；缺点也可以通过加强工作措施来克服。

　　2013年，曾发生严重弊案的江西省、陕西省，也开始在全省实施这种新方式。

　　不过，对于农机补贴更关键，也更容易滋生腐败的环节——“补贴目录”，却动作甚小。

　　南方周末获知，农业部原本计划在2013年取消各省自选农机品目的权利，在征求意见过程中，37个省份(自治区、直辖市、计划单列市、新疆建设兵团、黑龙江、广东农垦)农机局中，有30个同意，但仍有7个省建议继续保留省级自选品目。

　　**终的结果是，省级自选品目将继续保留，只须事先报农业部备案。

　　有研究者对南方周末表示，“即使全面取消省级自选品目，企业公关进入全国补贴目录的行为，也同样不可避免。”

　　在各种补贴资金日益增加的情况下，如何在现行框架下，保证公共财政补贴的安全，依然面临艰辛挑战。