我国首部土壤污染防治法（草案）首次提请审议

切实保障土壤资源永续利用

——我国首部土壤污染防治法（草案）首次提请审议

　　6月13日，科研人员在湖南省长沙县的一处重金属污染农田土壤生态水利修复系统里采取水样。

　　如何保障舌尖上的安全？根源要从保护土壤开始，防治土壤污染，直接关系到农产品质量安全、人民群众身体健康和经济社会的可持续发展。要解决土壤污染问题，立法正是根本性措施之一。6月22日，我国首部土壤污染防治法(草案)首次提请十二届全国人大常委会第二十八次会议审议，引发强烈关注——

　　人们常将大地比作母亲，也正因为其超强的包容性，使得土壤往往会成为多种污染的**终受体。例如，大气污染物经过沉降**终会落入土壤中，而水体经过流动也会将部分污染物留在土壤之中。因此，土壤污染的状况十分复杂，不仅有化肥农药、固废垃圾等直接污染，还存在大量的间接污染。

　　土壤环境状况不容乐观

　　我国土壤污染防治工作尚未建立完整的制度体系和管理体系，大多数地区没有科学系统地开展土壤污染防治工作。

　　“2005年至2013年我国首次开展的土壤污染状况调查结果表明，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重。”全国人大环境与资源保护委员会副主任委员罗清泉说，长期以来，我国经济发展方式较为粗放，污染物排放总量居高不下，土壤作为污染物的**终受体，已受到明显影响。

　　土壤污染不易被发现。由于土壤污染具有隐蔽性、累积性等特点，人们对土壤污染问题的关注比较滞后。因此，我国土壤污染防治工作基础十分薄弱，尚未建立完整制度体系和管理体系。

　　直到近年来，土壤污染问题才渐渐得到重视，相关部门开始在土壤监管、污染治理和修复方面作出努力。2015年，环保部会同财政部启动土壤污染治理与修复试点项目，探索建立不同污染类型的土壤污染治理和修复技术体系，并于2016年设立专项资金支持各地开展相关工作。近年来，农业部会同财政部在湖南开展水稻产区种植结构调整和修复试点，通过以农艺为主的治理措施，取得了效果。

　　然而，在实践中，法律的缺位使得土壤污染防治工作面临无法可依的困局。“目前，我国尚缺乏土壤污染防治的专门法律，部分措施分散规定在有关环境保护、固体废物、土地管理、农产品质量安全等法律中。”罗清泉说，由于法律的缺失，导致土壤污染防治的标准体系不健全、要求不明确、责任不清晰、监管部门缺少有效的法律依据等后果。

　　“土壤污染情况十分复杂，需要一套科学系统的工作流程。为此，亟须制定一部专门的法律，对上述流程予以科学系统规范。”罗清泉说，土壤污染防治法(草案)正是在这样的背景下出台的。

　　记者获悉，草案共九章94条，其内容突出了“以提高环境质量为核心，实行**严格的环境保护制度”理念。同时，草案明确了五大立法目的：防治土壤污染，保障农产品质量安全和公众健康，实现土壤资源永续利用，保护和改善环境，推进生态文明建设。

　　　谁污染谁治理

　　该草案对政府、企业和公众在土壤污染防治方面作了明确规定，还规定了管理体制、政府责任、目标责任和考核，从多方面确定了土壤污染防治责任的制度框架。

　　土壤污染由谁来治理？土壤污染防治法(草案)给出了明确回答：谁污染谁治理。草案明确，政府、企业和公众在土壤污染防治方面负有不同的责任，为了使其各负其责，草案规定了土壤污染防治工作的管理体制、政府责任、目标责任与考核，规定了单位和个人的一般性权利、义务，确立了土壤污染责任人、土地使用权人和政府顺序承担防治责任的制度框架。

　　“制定土壤污染防治法，不仅可以明确各方责任，合理有效地解决和分配防治费用，还可以增强人民群众防治土壤污染的意识，调动各方面的积极性，形成全社会关心、支持、参与土壤污染防治工作的良好局面。”罗清泉说。

　　整体而言，一切单位和个人都有防止土壤污染的义务，并对所造成的土壤污染依法承担责任。在所有人当中，土地使用权利人的义务尤其突出。草案规定，土地使用权人有保护土壤的义务，应当对可能污染土壤的行为采取有效预防措施，防止或者减少对土壤的污染。

　　而对某一行政区域内土壤污染防治和安全利用负总责的还是当地政府。草案规定，地方人民政府应将土壤污染防治目标、任务完成情况，纳入生态文明建设目标评价考核体系以及环境保护目标责任制度和考核评价制度，作为考核人民政府主要负责人、直接负责的主管人员工作业绩的内容，并作为任职、奖惩的依据。

　　土壤中可以长出食物，土壤上可以盖房屋，这两种类型的土地与人们的生活联系**直接，因此草案将土壤污染防治重点落在农用地和建设用地两大方面。

　　在草案第四章“农用地土壤污染的风险管控和修复”中，法律对责任人作出了以下规定：“对产出的农产品污染物含量超标的土壤污染地块，需要采取修复措施的，应当由土壤污染责任人负责修复。土壤污染责任人无法承担修复责任的，由地方人民政府代为修复。”值得一提的是，农田污染一般不会对农民个体追责。

　　如何保证责任落实？草案规定了严苛的惩处措施。例如，列入土壤污染重点监管企业名单的企业未履行规定义务的或者监测数据造假的**高可处以100万元的罚款；在农用地排放重金属、有机污染物等含量超标的污水、污泥、清淤底泥、尾矿渣等的**高可处以200万元的罚款；实施本法禁止的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　土壤保护钱从哪里来

　　草案规定，通过政府出资、企业税收及设立“土壤污染防治基金制度”等多种渠道、多种方式解决土地污染治理资金问题。

　　土壤污染治理，需要综合使用物理和化学的办法，这就需要大量的经费支持。因此，“草案专设了‘土壤污染防治经济措施’一章，规定通过多种渠道、多种方式解决土壤污染治理资金问题”。罗清泉说。

　　首先，各级政府需要安排必要的资金。草案明确，政府资金需覆盖以下方面：土壤污染防治的科学技术研究、示范工程和项目；各级人民政府组织的土壤污染状况普查、调查和监测、风险评估、风险管控、治理修复；各级人民政府对涉及土壤污染事件应急处置的支出等。其次，土壤保护需要调动金融机构的积极性。根据草案，国家鼓励金融机构加大对土壤污染风险管控和修复项目的信贷投放，鼓励相关金融机构在办理土地抵押业务时开展土壤污染状况调查。

　　草案综合运用税收优惠和强制保险等措施来引导企业行为。一方面，国家对从事土壤污染风险管控和修复活动的企业将依法给予税收优惠；另一方面，要求对列入土壤污染重点监管行业名录、从事土壤污染修复等土壤污染高风险的企业应当投保环境污染强制责任保险。

　　此外，草案还提出了建立“土壤污染防治基金制度”。草案规定，应“设立中央和省级土壤污染防治基金，主要用于农用地土壤污染治理和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定或者消亡的土壤污染治理以及政府规定的其他事项。”

　　据了解，美国等国家通过设立基金的办法解决污染问题，并取得了良好效果。1980年，美国颁布《综合环境反应、赔偿与责任法》(又名“超级基金法”)。超级基金主要来源于国内生产石油和进口石油产品税、化学品原料税和企业环保税。该超级基金法实施后，67%被列入其国家优先名录中的污染地块得到了治理修复，130万英亩土地恢复了生产功能，多数污染地块在修复后达到了商业交易的要求。