澳大利亚农业促进政策与措施研究^＊

胡 伟

（300192 天津市农业机械发展服务中心）

摘 要 澳大利亚是经济发达的农业大国，也是世界重要的农产品出口大国，在农业发展中，国家给予了重要的支持。澳大利亚联邦和州政府在农业产业发展、科技教育、社会化服务等方面都采取了一系列的支持措施，促进了农业的社会化发展和国际贸易。借鉴澳大利亚的经验，我国应该继续稳定农业补贴政策，强化科技教育和社会化服务的支持力度，提升农业的市场竞争力，促进我国农业的市场化和国际化。

关键词 政策 措施 农业 澳大利亚

0 前言

无论是中国，还是澳大利亚，农业都是国民经济重要的基础产业。发展农业离不开政府的支持和促进。澳大利亚是世界上农业发达的国家，农业在国家经济中占有重要的地位，农产品国际贸易在世界上占有较大份额。国家对农业发展给予了相当重要的支持，因此，通过对澳大利亚农业发展中促进政策的研究，可以有效地帮助我们制定和实施中国的农业促进政策，并通过这些政策的实施来快速的发展中国的农业，使中国的农业竞争力得到提升，从而有利于中国“三农”问题的解决，有利于中国新农村的建设。

1 澳大利亚农业概况

1 .1 澳大利亚农业的基本情况

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胡　伟，高级工程师，副主任；天津市农业机械发展服务中心，天津，300192；电子邮箱：h17w@163.com

＊本文资料来源为互联网及对澳大利亚维多利亚州农业协会（The Royal Agricultural Society of Victoria Limited）主席JACK SEYMOUR先生和澳大利亚乳业局（Dairy Australia）PETER WILSON先生、SARAH XU女士的访谈。

澳大利亚位于南半球，领土包括澳大利亚大陆和塔斯马尼亚岛等，由6个州和两个领地组成。国土面积769万平方公里, 可耕种土地约50万平方公里。总人口2000 多万。其中，农业人口约90 万, 占总人口的4.5% ，农业劳动力42 万。全境存在着热带、亚热带和温带三种气候，且呈带状分布。东部多雨，西部干燥，北部高温，南部温暖，中部地区是广大的沙漠。年平均气温北部27℃，南部13℃。年均降雨量为500--1000毫米，但地区分布极不均衡。

澳大利亚是一个以农业、采矿业和制造业为主的国家。澳大利亚的农业非常发达，是世界农业大国。澳大利亚的农业以畜牧业和种植业为主，盛产牛、羊、小麦和蔗糖等农产品。农业在国民经济中占有重要位置，农产品的50%以上用于出口，农产品国际贸易在世界上占有较大份额。是世界**大羊毛生产国和出口国、**大的牛肉出口国、全球第二大小麦出口国和皮棉出口大国。

1.2 澳大利亚农业的特点

澳大利亚农业属于外向型经济。在澳大利亚农业中，粗放与集约并存，劳动生产率很高。农业商品率高、外向化程度高，多年来，三分之二以上的农产品出口，尤其羊毛、牛肉、小麦、棉花和蔗糖等出口量很大。农业受国际市场和自然条件影响较大。经营方式以家庭农场为主，但呈现向大农场化发展趋势，如奶牛养殖农场从上世纪80年代的20000余家减少到目前的9250家，数量减少，但规模增大；并且，农业经营由混合型向专业化发展，区域性的专业生产地带明显；农业由以畜牧业为主向畜牧业、种植业并举发展。虽然农业在国民经济中的比重在下降，但农业的产量、产值和效益在提高。

1.2.1农业生产的特点

一是国土地域辽阔，人均耕地面积多。全国总面积769万平方公里，总人口2000多万，每平方公里平均2.3人，人均耕地面积近3公顷。全国农业用地约4.8亿公顷，占国土面积的63%，农业人口人均农业用地27公顷。二是适宜耕种的土地条件较好。澳大利亚有三分之一的地区适宜发展畜牧业，三分之一的地区适宜发展种植业。适宜于发展农牧业的地区土地条件均较好，土地平坦、肥沃，有一定的降雨量，适宜生产小麦、水稻、大麦、甘蔗、棉花等。三是农业机械化程度较高。主要农产品生产全过程实现了机械化。四是政府高度重视农牧业发展，农业信息化程度高。

1.2.2 农业产业发展的特点

澳大利亚联邦政府设有农林渔业部，管理全国的农业、林业、渔业生产和对外贸易。各州设有初级产业部管理和促进农业生产与产业化发展。澳大利亚农业产业发展的特点是，以国内外市场为导向，发展本国农业生产。政府鼓励农产品出口，参与国际竞争；重视农业环保，推动农业可持续发展；推进节水农业，充分利用自然资源。由于有这些优势和条件，加上政府的促进政策，澳大利亚农牧业近几年来取得了稳步的发展，不但满足了国内需求，还成为世界重要的农产品出口国。

2 澳大利亚的农业促进措施

澳大利亚放开农产品经营，旨在建立灵活的市场机制，但政府并不是无所作为。政府在市场动态和提高出口产品的质量上加以引导和服务，通过发布信息引导农业结构调整。

面向全球市场，既减少政府对农业的干预，又保护本国农业、服务好农民，努力保持农业竞争优势，不断扩大在全球市场的份额，这是澳大利亚政府关注的重点。

澳大利亚政府在制定农业政策时，一方面要保证农民的基本利益，积极调动农民的积极性参与国际市场竞争，扩大澳农产品在国际市场的份额；另一方面，因为澳大利亚是农业生产大国，而内需又有限，面对世贸组织提出的市场开放、公平竞争的原则，必然面对其他农产品大国的产品进入澳大利亚市场的威胁，因此，如何既不违反世贸组织农业协议的原则，同时又能充分有效地保护本国市场。

2.1 对市场发展进程的支持

为了有效地适应外部环境变化，澳大利亚进行了农业管理体制的改革，其基本方向是，面向市场，减少干预，优化服务。

原则上，澳大利亚政府反对任何形式政府对农业领域的国内支持。澳大利亚几乎取消了目前世界各国**广泛使用的对农产品的价格补贴，而趋向于采取符合WTO的绿箱政策。政府对农业的支持主要在联邦和州政府两大层面，在各种支持中，主要以联邦政府为主。主要的支持措施包括：一般性服务，如农产品的研究与开发、病虫害控制、推广咨询和培训服务、产品检验、营销、促销等各种基础设施服务；为粮食安全目的的公共储备；国内粮食援助；不挂钩的收入支付；收入保险和收入安全计划；自然灾害救济；农业产业结构调整资助；环境计划、区域经济发展援助计划等。

以2000/2001年澳联邦政府预算开支为例，除正常的农业开支以外，联邦政府新增农业支出3.5亿澳元，主要用于对农民的扶持。其中，约3.1亿澳元增补“促进澳大利亚农业发展”一揽子方案。该方案1997开始实施。“促进澳大利亚农业发展”一揽子方案是直接面向农民和农村经济发展的**大支持。其主要内容有：1、“农业经济计划”，用于帮助农村地区实行产业调整，创建国际和国内信息网络，提高农产品质量和安全性，该计划中的部分资金还用于教育和培训，提高农场主、雇员及管理人员的商业技能；2、向一些农村社区和机构团体提供资金帮助提高其在农业、园艺、水产、渔业等相关农业领域进行人员培训的能力；3、帮助农民开展农业创新和进行农业多元化，并提供一定的资金支持；4、对困难农民补贴，有些农户由于自然或人为的各种原因，陷入经济困境，无法继续从事农业生产，政府给予一定的资金补助，转向其他领域；5、金融管理支持，帮助农民进行资金管理，提供特别服务将农民在盈利年税前的资金存入专门帐户，用于对欠产年的补贴；减灾扶持，农民遇到各种自然灾害后，可以获得部分收入补助或优惠贷款；6、农村老人扶持，协助低收入的老年农民将其农场资产转移至其子女，并享受老人抚恤金。

除联邦政府的支持外，各州都有各自对农业的保护和支持计划，并安排有必要的资金。对农业生产者的资助有些属于是对联邦政府相关政策的拾遗补缺，有些也与联邦政府安排重叠。以新南威尔士州为例，比较具有代表性的资助包括阳光启动方案，其内容为：商业规划补贴、再发展赠款、培训资助、资产购置利息补贴、家庭转产重置赠款；特殊情况利息补贴；特殊农业环境保护方案；2000年西部发展方案；水资源结构调整方案；赈灾救济方案；沙化、盐碱地支持方案；此外还有由社区、政府、大学、企业等共同参与的爱护土地方案等。

此外，政府还通过制定“复兴计划”、“调整计划”等计划项目为农场发展提供优惠贷款或赠款。联邦开发银行、联邦储备银行以及许多大的商业银行也为农场提供贷款；在农用资金来源中，政府及公共机构提供的财政信贷显著增加。还通过各种补贴（如农用燃油优惠）减轻农场负担。除在国内向农民提供基础设施和信息支持外，澳大利亚还实施对农产品出口的促进支持，联邦贸易局在各国的办事机构帮助农民向所在国出口农产品；联邦政府出口信贷一般为一年期的买方信贷，主要补贴产品是粮食作物，特别是小麦，接受出口信贷的大多数为不发达国家或粮食净进口国，间接资助了本国农产品生产和出口。

澳大利亚的这些农业促进措施符合WTO的绿箱和黄箱政策。澳大利亚政府对农业的支持重点在培训，意在提高农民的素质和技能，这也是澳大利亚农业促进政策的一个重要特点。

2.2 对科技发展的支持

澳大利亚拥有较为完整的农业科研服务体系，内容包括从品种选育到疾病防治、检疫监测及其产品保鲜供应等方面。农业科研机构以国际市场为导向，多单位、多部门协同合作，形成了科学研究、农业生产、食品工业、市场营销为一体的农业科学研究网络。澳大利亚的旱作农业、育种、畜产品加工等技术居**领先水平。先进的农业科研网络和健全的推广体系，对澳大利亚农业发展起到了不可估量的作用。

澳大利亚的农业科研开发工作，主要由州政府承担，约占50%，接下来依次是联邦政府（约占26%）、高等院校（约占14%）和商业企业（约占10%）。这些研发工作中的大约30%是受农村研究公司的委托开展的。近些年联邦政府每年支出的农村研究经费近9亿澳元，相当于澳大利亚科研总支出的11%。在农村的科研开发支出中，纯基础性研究占3%，战略基础性研究占20%，应用性研究占63%，试验开发型占14%。农业研发投入资金取得了很好的经济效益，每年回报率在25-100%之间，而且持续很长时间。

澳大利亚上世纪90年代以来在全国各地建立了50多个由不同层次和类型的科研机构共同享用的联合研究中心（CRCS），这些联合研究中心的项目由联邦政府、州政府、企业联合资助，由不同的政府部门、科研机构、大学和企业的研究机构共同承担，科研人员依托中心的大型研究设施和现代化仪器设备，密切联合、协作攻关，体现了人、财、物的优势集成、功能互补和高效利用，具有很强的活力。近些年来，随着市场对农产品高品质、多样化、多层次的需求，新的先进的科研成果如何尽快应用于生产领域，如何尽快转化为商业利润，对传统的农业科研体制提出了挑战。科研如何与经济发展密切结合，成为科研体制改革解决的首要问题。为此，澳大利亚政府所属的农业科研机构除了把握农业科研的基本方向，确保基础性理论研究的优势外，面向社会面向市场与企业合作，尽快将科研成果商业化，成为科研体制改革的基本方向。因此，研究部门在课题内容的选择以及课题研究过程中，积极与委托和应用单位合作，形成双方利益密切结合，一面研究、一面开发、一面应用，及时将科研成果商业化，并积极开拓科研成果应用的海外市场。

澳大利亚政府为了鼓励农技科研与生产相结合，实行农业各产业部门联合资助研究和推广的计划，产业部门和政府按1:1的原则出资（即只要生产者拿出１澳元，政府也拿出1澳元），用于本产业的科研与技术推广。每种农产品销售后都有一定比例提成。用于生产该产品的技术研究与推广。例如，每出售1头牛提取0.35澳元，每出售1头猪提取0.2澳元；羊毛生产者要交纳其羊毛收入的3%作为科研推广税，由各产业的法定机构在价格中扣除。此外，政府时常采取拨专款的方式强化某方面的研究与技术推广。经费的其他来源还有行业协会和公司的赞助，从受益于新技术的农民的收入中提取，以及私人或其他技术推广机构实行有偿服务的收入。上世纪80年代后期，全国每年用于农业科研与技术推广的经费约４亿澳元，其中，州级政府机构分配得50%，科学与产业研究组织得35%，大学得10%，私人企业得5%。农业推广部门的经费的70-80%由政府按1:1的规定供给，其余来源于非政府渠道。

澳大利亚的农业技术推广部门由三部分组成，：一是政府机构，主要由各州初级产业部门负责，内设乡村事业发展总部，统管推广工作。各州划分为6-7个大区，大区又分为若干小区，小区设立乡村事业发展中心；负责该区域农技推广的机构为州的派出机构，实行垂直管理。研究部门把研究成果编成材料，由咨询站出售或免费发给农民。二是农资公司、银行和食品加工企业等私人机构，它们为农民提供技术服务及经营方面的咨询，实行有偿服务。三是科研和教育机构。科研和教育机构都有为推广服务的生产试验农场和推广性的示范工作。推广人员把生产中存在的问题及时反映到科研和教育机构，然后把研究和试验的成果在生产中推广，再把效果反馈给科研和教育机构。农技推广人员必须是大专院校毕业生，具有独立工作和帮助农民解决实际问题的能力，并以职前培训和在职培训两种方式对推广人员进行培训。澳大利亚的农民也参与农技推广工作，他们必须受过专业教育，有能力参与推广工作。

澳大利亚政府十分重视农业职业教育和农民培训，联邦政府及各州均设有就业、教育和培训部。澳大利亚的农业职业教育和农民培训由政府出资，行业推动。农民培训的费用由政府投入，各有关大学、职业学校等承担培训任务。农民每隔一定时间都要接受一次培训。澳大利亚的培训是以能力为基础的培训，农业教育和培训的评价指标纳入“全国能力标准”，保证从事农业生产经营的劳动者都能达到行业的知识技能要求。通过坚持不懈的培训，澳大利亚农民的科技文化素质普遍提高。高素质的农民队伍，为保持农业生产高效率和增强国际竞争力奠定了坚实基础。

2.3 对服务体系的支持

澳大利亚农业的政府管理体制有两个基本特点：一是注意形成农业产加销一体化的管理体制。二是强化农产品的品质、质量管理意识，注重可持续发展，提高农业效益。在减少政府干预的同时，为农民提供社会化服务的机构越来越完善。服务主要是为农民提供各种生产经营技术，帮助农民进行会计核算，了解农产品产销市场行情，与农民签订购销合同等。例如，澳大利亚新南维尔士州达博市的牛羊拍卖交易市场，占地15公顷，由政府出资兴建，年拍卖牛18万头，羊250万只，市场辐射半径400-500公里，基本解决了市场周边地区农场牛羊销售问题。

澳大利亚各级都成立有农业行业协会。皇家农业协会已有159年的历史。协会的一项重要工作就是促进城乡结合，每年都组织农业会展，每年由农协组织的会展超过300次之多。如每年9月在墨尔本召开的皇家墨尔本农展会，集展览、娱乐、教育等活动于一体，还有动物比赛、酒类评比和一些农业机具展示，能吸引60万人次参加。会展也是协会经费的主要来源，参展商的交费和参观门票是主要收入。这种活动更多的是面向城市市民，加强了城乡的结合和物资的流动。另外，在农村还专门举办一些农业装备的展示活动，按照不同的农牧业生产区域进行。澳大利亚还有区域性的羊毛组织负责对农民提高生产帮助、资料信息服务等工作，其经费一部分由联邦政府资助，一部分由羊毛生产加工企业交纳，该组织是目前活动开展的**好的农业组织。而澳大利亚乳业局则是由原是政府机构分离出来，成为民间组织的，相当于我国的行业协会。经费来源于协会会员上缴的会费，会费按农场销售牛奶价格的1%提取，属于强制性的收费，由联邦法律规定。其他农业的行业组织也是这样。澳大利亚乳业局有6个方面的功能。一是研发与服务；二是发展国内市场，促进国内需求；三是发展国际市场，改善出口环境；四是向农民提供信息服务，如图书资料与行业信息服务；五是面向公众开展公共关系建设，向公众介绍行业，沟通农民与城市社区；六是技术型问题的管理，如组织专家进行环保、动物保护等方面的工作，技术标准制定等。目前重大的工作是推广新技术于农场。乳业局目前有员工约90人，每年会费收入达3000万澳元，其中，1500万澳元用于研究与发展项目，同时，联邦政府按1:1的原则配套，也给予1500万澳元经费支持研发。研发工作全部外包给大学和科研机构，乳业局实施管理。研发的技术、成果协会会员无偿使用。研发内容包括提高生产效率、安全保护、牧草生产、土地利用等。

3 对中国农业发展的思考

澳大利亚与中国在农业 的众多方面都具有互补性，学习和借鉴澳大利亚先进的农业促进政策、措施对于提高我国农业发展水平具有积极的指导作用。我国农业的核心问题是提高农业科技含量，完善农业服务体系，增强农业的核心竞争力，促进农业的市场化和国际化。因此，应从以下几个方面加强农业的支持力度，促进农业的全面发展。

1 继续强化对农业的扶持措施。鉴于中国和澳大利亚农业发展的不同阶段，应该继续稳定我国目前的农业直接补贴政策，如粮食直补、农机购置补贴、农用燃油等综合补贴等，并增加对农产品市场化、对外贸易的间接补贴，提高农产品的市场化水平，推动农业产品走向国际市场。

2 加大对农业投入，提升农业竞争要素水平，增强农业的国际竞争力。要加强农业科技开发力度，增加中央与地方各级政府的经费投入，以综合性促进项目为依托，以项目实施的方式，强化农业科研，推动农业科技成果的转化和普及应用，以科技来引领农业的发展。同时，学习澳大利亚的做法，注重农民素质的提高，充分重视教育对农业发展的基础性作用，打造高素质的农业从业人员队伍，培养新型职业化的新农民。

3 进一步完善农业社会化服务的功能。增强政府为农民提供信息服务和技术指导、市场引导的功能。形成和完善与国际接轨的农业信息网络。鼓励城市企事业单位参与农业产业化发展。同时，积极扶持建立新型的自主经营的农业社会化服务组织、团体，增强民间农业服务组织服务范围和作用。

4 促进农业的规模化生产经营和农村劳动力的转化。市场化、工业化、城市化和国际化，是经济发展的基本趋势。澳大利亚农场数目减少与规模的不断扩大表明，规模经营是农业发展的必由之路，目前我国的小规模农业生产模式必须逐步走向规模经营。国家应以政策引导的方式，逐步实现农业土地的规模化，以适应农产品生产、销售市场化、国际化的趋势。要积极推动农村劳动力的转化，减少农业从业人员，使农民由身份变为职业，实现城乡的结合与统筹发展，实现新农村建设的目标。

注：原文发表于《世界农业》2006年11期