编者按：

农业机械购置补贴政策实施5年来，已经成为一项**重要的农业机械化支持政策。现代农业装备越来越多地应用于农业生产，提高了农业综合生产能力。党的十七届三中全会又明确提出，健全农业补贴制度，扩大范围，提高标准，完善办法，特别要支持增粮增收，逐年较大幅度增加农民种粮补贴。在这样的利好政策下，探索科学有效地实施购机补贴政策，在加大投入的同时，更加着力用好投入，提高投入效益，具有十分重要的理论和现实意义。

2004年《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》首次将农业机械购置补贴列入中央财政支持政策范畴。这项政策实施四年多来，中央财政资金投入由2004年的7000万元增加到2008年的40亿元，极大地调动了农民购机、用机的积极性，取得了非常好的效果。到2007年底，全国农机装备水平和农业机械化作业水平显著提高，装备结构有所改善，农机总动力比2003年增长了27.1%，农民购买重点开始转向了先进适用、经济安全、节能环保和关键、急需的农机具，以及高性能、大马力、复式作业的田间作业和配套农具。全国耕种收综合机械化水平达到42.5%，比2003年提高了10个百分点；水稻收获机械化水平达到46.2%，连续３年增长幅度都在5个百分点以上，其中2007年比2006年提高了7.4个百分点；栽植机械化水平发展速度快，势头猛，潜力大；玉米机收也正呈加快发展势头。可见，农业机械购置补贴政策的实施，促进了农业生产规模的扩大、农机经营收入和农机户收入的增加，以及农机工业发展和装备技术创新，为粮食生产和农产品有效供给提供了技术保障。

伴随着农业机械购置补贴政策的深入实施，一些问题不容忽视，值得深思。

一是补贴资金总量与实际需求存在差距。目前，我国农业机械化发展水平从整体上看还比较低，农民收入水平不高，购机能力不强，对农业机械购置补贴资金需求量较大。比如广西，典型的老少边穷地区，水稻种植面积居全国第六，2007年水稻栽植机械化水平仅为0.1%，机收水平仅为10.4%，农民人均纯收入仅3224元，低于全国4140元的平均水平，农民对购机补贴资金需求量大。据调查，2007年，广西仅有不到40%的申请购机补贴的农户享受到了中央财政购机补贴。在笔者调研的安徽宿州、江西部分地区等也不同程度存在类似问题，补贴资金总量远远满足不了农民和农业生产的需求。另一方面，增加农业机械购置补贴投入，单靠政府财政行为是远远不够的。从目前补贴机制来看，市场作用还没有充分体现，特别是金融信贷支持作用还没在发挥出来。

二是个别品种机具总量饱和与局部区域短缺问题。近几年来，补贴机具的品种以粮食主产区需求为主，特别是小麦 联合收割机拥有量从全国总量来看，在2006年趋于饱和后就停止补贴。目前小麦联合收割机拥有量大多集中在小麦主产区，而西部地区受经济影响购买滞后，小麦联合收割机拥有量较少。中部到西部地区跨区作业成本费用较高不合算，西部地区小麦机收市场出现短缺。一些经济作物生产机具和适宜丘陵山区农业生产的作业机械尚未纳入中央财政补贴范围，农民需求迫切。如何协调这种饱和与不饱和问题，是实施补贴政策过程中需要充分考虑的现实情况。

三是不同经济发展区域补贴比例问题。我国地大域广，自然条件差异较大，地区间发展存在不平衡性。发达地区农业机械购买力较强，欠发达地区农业机械购买力较弱。2007年笔者采用调查问卷的形式，在全国26个省区市的225个县对农民购置农业机械的意向及选择条件等相关问题进行了调查，并将调查区域分为平原地区、丘陵山区和丘陵山区平原交错地区。不同区域对农业机械及其购置补贴比例的需求是不同的，既有共性又有个性。共性是现阶段3类区域对大中型 拖拉机、 旋耕机等耕作机械、植保机械、谷物联合收割机等收获机械都有大量需求，特别是平原地区，由于主要是粮食作物生产，这类机械需求量比较大；个性主要体现在丘陵山区和交错地区对小型农业机械需求迫切，特别是丘陵山区，由于地块小，作物品种及种植多样化，对适合作业的 手扶拖拉机及配套农具、 微耕机等多功能小型农机具需求旺盛。各区域对农业机械购置补贴比例要求也不尽相同，一般来讲，平原地区各方面发展较快，经济条件较好，对补贴比例要求相对低一些。丘陵山区各方面发展缓慢，经济条件落后，对补贴比例要求相对高一些。而目前中央财政资金对各地的补贴比例都是**高不超过30%。经济发达地区对于农民购机不仅实行中央财政资金补贴30%的比例，而且在此基础上，省级或者地市级还予以累加补贴，有的地区农民购机享受的补贴累计达到80%或者更高。而在经济欠发达地区（如部分粮食主产区、西部地区、丘陵山区等），省级财政对农业机械购置补贴予以的投入相当有限，有的省份为了使购机补贴资金有更大的受益面，对于中央财政资金补贴的比例往往控制在20%左右。这样造成了极大的区域发展的不平衡，农业机械化发展形成越来越大的区域差异。

四是补贴机具管理问题。农业机械购置补贴政策实施的根本目的是通过财政资金的引导支持农民购置和使用农业机械从事农业生产，提高农业生产效率。要求确定享受购机补贴的对象应遵循公开、公正和农民直接受益基本原则，要求享受购机补贴的机具切实在农业生产中发挥作用，并在两年内不允许违规转卖。政策实施过程中，对于购机补贴对象，目前虽然对农机大户、农机专业合作组织有一定的优先原则，但基本上还是“普惠制”，对于散置在千家万户的农业机械进行监管难度很大。在某些地区，有些购机农民为了自己利益，钻国家购机补贴政策的空子，将享受补贴的机具进行违规转卖，违背了农机购置补贴政策的初衷。

五是缺乏必要的工作经费。工作经费是保障购机补贴政策顺利实施的重要前提和条件。随着补贴资金逐年增多，补贴范围进一步扩大，相应的工作量大幅度上升，但并没有下达相应的工作经费，造成实施过程中的一些困难。购机补贴程序一般包括宣传（电视、报纸、电台等）、培训、会议、资料印制及存档（申请表3份、购机协议3份、公示张贴、公示存档、档案袋、邮寄公示等）、机具编号（字牌及字牌架每乡1付每镇2付、字牌（镀锌板）、字牌架、油漆、机具编号人员差旅费）等。笔者2008年7-8月份对购机补贴管理成本进行调研，大部分地区在补贴工作实施方面存在经费困难。据调查，补贴一台机具的直接成本在60元左右（包括3张申请表1.50元、3张身份证复印件1.50元、3张购机协议1.50元、2张公示10元、喷字10元、培训30元/人、其它4元/台），下乡服务费20元左右/台。另外，宣传费、培训、会议等费用也是不小开支，2008年浙江省嵊州市这项开支达到4.1万元，富阳市为5.5万元，安吉县为6.6万元。而这些地区农机管理部门年工作经费十分有限，如富阳市农机管理部门工作人员7人，年工作经费11.9万元；缙云县工作人员7人，年工作经费3.5万元，这些工作经费主要用于从事农机化新机具、新技术推广应用，农机安全生产监督管理，农业机械产品质量跟踪调查，农机社会化服务等工作。而缙云县2008年承担了100万中央资金额度的补贴工作量，共补贴8-15马力拖拉机、40-80马力拖拉机、旋耕机、背负式机动喷雾器、茶叶加工机械、全喂入联合收割机、 半喂入联合收割机、手扶 插秧机1245台，实施补贴的工作经费开支达到5.1万元，购机补贴工作经费占到补贴资金额度的5%左右。可见，在实际补贴过程中，工作经费十分缺乏，现有的工作经费不足以支撑补贴工作的开展，特别是在经济欠发达地区这个问题尤其突出。这个问题如果不能有效解决，随着购机补贴资金规模的扩大，将会直接影响补贴工作的质量和效果。

由以上分析可见，在加大投入的同时，如何用好投入，提高投入效益，使补贴政策和效益**大化，必须解决上述矛盾和问题，建立完善的补贴投入机制和运行管理模式。为此，提出以下政策建议：

一是进一步扩大农业机械购置补贴资金规模。2007年底，全国农业耕种收综合机械化水平仅仅为42.5%；水稻栽植机械化水平仅为11.1%，水稻机收水平为46.2%；玉米机收水平仅为7.2%；大豆机收水平为47.4%；马铃薯、花生、油菜、棉花等主要作物收获机械化刚刚起步；经济作物生产机械化急待发展。可见，现有农业机械化水平总体不高，一些主要作物关键环节机械化水平还很低，装备水平距离现代农业的发展目标还有很大差距，按照2008年中央财政资金投入购机补贴资金40亿元计算，平均每亩耕地投入装备补贴仅为2.2元。因此，建议进一步扩大农业机械购置补贴资金规模，对一些机械化水平低的关键环节作业机械适当提高补贴比例，进行重点推广，调动农民购机用机的积极性。

二是进一步扩大补贴机具的种类和范围。2008年补贴机具的种类涵盖了动力机械、耕作机械、种植机械、植保机械、收获机械、 粮食干燥机械、排灌机械、畜产品生产机械、水产品生产机械等9大类33种机具，在重点保证粮食生产的同时，对油菜、牧草、挤奶、水产养殖等方面的生产机械给予了一定扶持。但其中，在动力机械的补贴种类中，15-25马力段的动力机械是空缺，南方深水田耕作有比较大的需求；一些经济作物生产机械、丘陵山区用小型特色机械、设施农业机械等还未列入全国统一补贴目录。建议适当扩大全国补贴机具的种类和范围，同时各地要用好用足国家补贴政策，结合各地实际，突出重点，切实选出适合本地区特点的地方特色机具采用中央补贴资金进行补贴，以满足当地农业生产和农民增收的需要。

三是继续重点补贴具有一定规模的种粮大户、农机大户和农机专业合作社。具有一定规模的种粮大户、农机大户和农机专业合作社是农业机械购置补贴政策实施的重点对象。真正形成“一户购机，多户使用”的共同利用、提高效率的新局面。与一家一户的小规模农机经营相比，参与社会化作业服务的专业户和服务组织可以克服农机经营规模偏小、资金有限、机具配套比较低等问题。种粮大户、农机大户和农机专业合作社通过集中资金购买大中型、高性能农业机械，使其服务能力不断提升，逐步形成从机耕、机播、田间管理到机械化收获、农产品运输等多样化的社会化服务功能。更重要的是，可以加强对补贴机具的管理，有效防止倒卖现象出现造成补贴市场混乱，使补贴政策效果下降，影响补贴执行效果。而补贴对象如果是一家一户的散户，则较难实现对补贴机具的管理；针对大户或者农机专业合作社的补贴机具有利于进行监管，以保证发挥补贴机具的作用，也符合十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出的“两个转变”的要求。并建议对具有一定规模的种粮大户、农机大户和农机专业合作社进一步加大补贴倾斜力度，根据经营规模和组织规模，提高补贴的台（套）数，促进其生产能力的提高。

四是实施农业机械购置区域性差别补贴措施，中央财政资金对经济发达地区实行引导性补贴，对经济欠发达地区实行扶持性补贴。农业机械购置补贴政策不是一个短期的扶持政策，而是一个长期的支持政策。近几年来，平原地区或粮食主产县农业机械化发展较快，主要是政策支持力度较大的结果。在农业机械购置补贴资金相对较少的情况下，向粮食主产县倾斜无疑是正确的选择。但在农业机械购置补贴资金不断增加的情况下，应在保障粮食安全的条件下向丘陵山区和经济欠发达地区倾斜，促进丘陵山区和经济欠发达地区农业机械化发展，满足丘陵山区和经济欠发达地区农民的实际需求，防止在农业机械化发展上出现“马太效应”。因此，在实施农业机械购置补贴政策过程中，应因地制宜运用政策调控手段，采取补贴比率区域性差别的方法，适当调节资金资源向弱势群体和新技术推广应用配置倾斜，促进区域农业机械化发展。一方面补贴机具的确定应在坚持通用类农机具全国统一竞争择优筛选的制度下，适当扩大地区非通用类选型范围，以满足不同区域对特色农机具的需求。另一方面，补贴率的确定应充分考虑区域农民购机能力、不同作物机械化发展水平及作业市场化程度，区别对待。对于经济欠发达地区，地方财政能力较弱，区域农民购机能力较弱特别丘陵山区应加大补贴比率，实行扶持性补贴；对于经济发达地区，应充分调动地方财政投入力度，实施引导性补贴；区域农民购机能力较强和作业市场效益好的农机具可适当降低补贴率，采取财政贴息的方式，支持金融信贷机构向农民提供购置农业机械贷款，实施混合型补贴。对于政府导向的新技术、新机具应加大补贴，促进其尽快普及，提高农业科技含量。通过差别补贴方法，使农业机械购置补贴支持政策在多层面、多方位发挥作用，促进不同区域农业机械化进程，全面提高农业机械化平，这符合科学发展观的要求，促进区域协调发展。

五是完善补贴机制。补贴机制的形成直接影响补贴效果，应当充分发挥市场的作用。目前的补贴资金主要来自于财政，农业机械购置补贴政策的稳定顺畅实施与运行，国家宏观调控和市场机制缺一不可。在市场竞争和政府宏观调控中，市场竞争是首要原则，是宏观调控的前提条件。在正确处理二者关系时，应以市场竞争为主，宏观调控的侧重点应在于以政策的稳定性和持续性更好地保证市场竞争作用的发挥，维护市场秩序，在不破坏竞争法则和不损害效率的前提下，对社会分配环节进行必要调节，使收入分配取向公平，保证社会稳定、经济平稳运行。实施农业机械购置补贴政策，单靠政府财政资金是不够的，效果也是有限的。财政投入在于引导、示范、调节，在实践中积极探索各种补贴资金市场化运作方式。因此，在增加财政补贴资金量的同时，需要在实践中积极探索各种市场化运作方式，完善补贴机制，扩大其他补贴支持渠道，通过财政信贷贴息引入金融市场，广泛吸纳社会资金，带动多方面多渠道的资金投入，解决不同经济发展区域和不同作业服务市场程度下的农民购机能力问题，使农业机械购置补贴满足不同补贴对象的需求。进一步加强对补贴机具的监管，建立全国统一的补贴机具信息网络，实行信息公开，强化社会监督，加大查处力度，坚决打击违法转卖补贴机具的行为。同时，按照农业机械购置财政补贴资金量一定的比例（5%左右）下达工作经费，为做强做大补贴工作提供条件。

六是丰富和拓展农业机械化支持政策的内容。农业机械购置补贴政策是农业机械化支持政策的重要内容。但是，农业机械化支持政策不仅局限于此，需要不断完善与之相衔接和配套的支持政策，共同构成农业机械化支持政策体系，实现互促共进。（1）加大农机化科技创新投入。随着现代农业的发展和购机补贴资金量的增大，对农业机械化技术和农业装备需求呈现出高技术含量、多样性的发展趋势，对农业机械化科技创新提出了新要求，而目前农业装备有效供给不足问题凸现，急需加大农机化科技创新投入，促进农机化科技创新。（2）加大农业基础设施建设投入。随着农业机械数量的增加，农村机耕道建设和农机场、库、棚问题愈加突出，急需有关部门设立专项予以解决。（3）加大农机安全生产监管投入。随着农业机械数量的增加，安全生产教育、培训、监管问题与矛盾逐渐显现，对安全生产的投入支持也应随之增加。（4）实施作业补贴。对社会效益和生态效益明显的农业机械化新技术和新机具的推广应用阶段进行作业补贴，推进粮食生产机械化水平和生产效率提高，促进农业生产可持续发展。（5）实施农机具更新报废补偿机制。鼓励农民更新淘汰耗能高的老旧农机具，实现节能减排，保障安全。

中国农业大学农村发展研究所所长，教授、博士生导师杨敏丽

农业部农业机械化技术开发推广总站副站长，高级工程师涂志强