**近几年是我国农业农村面貌发生显著变化的时期，也是指导农业农村工作的新理念新思路层出不穷的时期。中央提出了把解决好“三农”问题放在全部工作重中之重的要求，做出了我国已进入以工促农、以城带乡发展阶段的判断，明确了统筹城乡经济社会发展的方略，制定了多予少取放活和工业反哺农业、城市支持农村的方针，规划了建设社会主义新农村的蓝图。城乡二元体制开始破除，国家与农民的分配关系发生重大变化，公共资源的分配开始覆盖“三农”，农村基础设施建设和社会事业发展加快推进。

这一时期，我国农业政策也在发生重大而深刻的变化。从农业政策目标看，由单纯促生产、保供给，转向增产增收统筹兼顾；对农产品市场的调控，也由偏重保护城市消费者利益，转向消费者和生产者利益统筹兼顾。从农业政策工具看，不仅取消了农业税，而且开始对农业实行多种补贴；不仅使行政手段逐步淡出，而且迈出了粮食市场化的**后一步，逐步适应了用市场手段调节农产品供求关系。从农业政策决策机制和形式看，有多部门重复博弈机制，也有领导紧急决策机制；有中央1号文件等审慎决策形式，也有国务院常务会议、领导批示、考察讲话等应急决策形式。

观察中国农业政策，不能不注意到，自2007年下半年以来，决策层对农业的关注点再次集中到农产品的供给保障能力和市场价格稳定上来，特别是就生猪、油料、奶牛等单个品种农产品的供给保障能力和市场价格稳定提出并实施了一揽子解决方案。农业政策的这一**新变化，究竟因何而起，对我国农业政策的未来发展将产生什么影响，如何使我国未来农业政策更有效率？

一、农业政策为什么回到原点

2007年下半年以来的农业政策变化，**突出的是农产品供给保障能力再次成为政策的着力点。国家先后就促进生猪、油料、奶牛生产发展出台了一揽子扶持办法。尤其是，对农产品供给的担忧，**终主导了对2008年中央1号文件主题的选择。一时间，农业政策重新回到“发展生产、保障供给”的原点上来，促进增产再次成为农业政策的“主旋律”。发展农业生产虽然是个老话题，但旧话重提面临的却是全新的时代背景。

1．强调农产品供给是抑制当前通货膨胀的需要

从2003年开始，我国经济进入新一轮快速增长周期，连续5年GDP增速在两位数，并且在前4年保持了“高增长、低通胀”的难得局面（见图1、图2）。但是，潜藏在经济持续快速增长表象下面的深层次矛盾越积越深，特别是固定资产投资增长过快、信贷投放过多、外贸顺差过大的“三过”问题的长期积累，导致流动性过剩，通胀压力越来越大。从2007年6月开始，我国CPI逐步走高，2008年2月达到8.7%，创11年新高。这其中，食品价格占绝大部分。2007年全年CPI上涨4.8%，其中食品价格上涨12.3%，拉动CPI上涨4个百分点，占到83.3%。2008年一季度食品价格上涨21%，拉动CPI上涨6.8个百分点，占到85%（见表1、表2）。2008年政府工作报告提出了全年GDP增长8%左右、CPI控制在4.8%左右的预期目标。2008年是我国十分重要的一年，将隆重纪念改革开放30周年，举办北京奥运会，也是新一届政府运转的第一年，在保持经济稳定增长的同时CPI又不能太高。实现防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀的宏观调控目标，需要采取综合措施，促进农业生产发展、保障市场供给是其中关键性的措施。

表1 2007年居民消费价格比上年涨跌幅度 单位：（%）

表2 CPI和食品价格涨幅月度数据

月份	CPI（%）	食品价格涨幅（%）	月份	CPI（%）	食品价格涨幅（%）
2007.01	2.2	5.0	2007.09	6.2	16.9
2007.02	2.7	6.0	2007.10	6.5	17.6
2007.03	3.3	7.7	2007.11	6.9	18.2
2007.04	3.0	7.1	2007.12	6.5	16.7
2007.05	3.4	8.3	2008.01	7.1	18.2
2007.06	4.4	11.3	2008.02	8.7	23.3
2007.07	5.6	15.4	2008.03	8.0	21.4
2007.08	6.5	18.2

2．强调农产品供给是保障工业化城镇化顺利推进的需要

从总体上看，在过去几十年的工业化城镇化进程中，我国农业综合生产能力不断提高，基本满足了经济社会发展对农产品不断增长的需求。目前我国已经入工业化城镇化中期，2007年农业占GDP比重已下降到11.7%，城镇化水平已上升到44.9%。十七大报告指出，到2020年实现全面建成小康社会目标时，我国工业化将基本实现，城镇人口比重将明显增加。这表明，今后一个时期，我国仍将处于工业化城镇化快速推进的历史阶段。在这个阶段，农业能否继续发挥支撑和保障作用，事关工业化城镇化和整个现代化事业能否顺利进行。然而，从我国进入工业化城镇化快速发展阶段近十年来的实际情况和今后可预见的未来发展来看，农产品需求格局和供给基础已经并将继续发生深刻变化。

从需求来看，农产品的刚性消费、改善性消费、转化性消费均已经并将继续呈较快增长趋势。一是随着人口规模的增长，全社会对农产品的刚性消费持续增加。1996年到2007年的10年间，我国人口净增1亿。到2020年我国人口总量即使按人口发展规划要求控制在14.5亿以内，还将继续净增1.3亿。多一口人，就多一张嘴。二是随着人口结构的变化和收入水平的提高，全社会对农产品的改善性消费持续增加。1996年到2007年的10年间，城镇人口比重从30.5%提高到44.9%、总量从3.7亿人增加到5.9亿人。人口从农村向城市转移的历史进程远未结束。按 2020年城市化率达到55%、人口总量控制在14.5亿推算，2020年之前还将有2亿多人从农村转向城市。2030年和2050年城市化率将分别达到65%和75%，城市人口总量将进一步增加。人口从农村向城市的迁移，不仅是生产者向消费者的转换、增加了对农产品的商品性需求，而且提高了人均农产品消费水平。尽管恩格尔系数在逐步下降，但无论在城市还是农村，农产品消费的收入弹性仍大于零，纵向看不同年份之间、横向看不同收入组别之间农产品消费水平的差异仍然较大，这意味着随着城乡居民收入的增长，全社会因生活改善而增加的农产品消费数量长期持续增加。三是随着工业的发展，全社会对农产品的转化性消费持续增加。特别是随着近年来生物能源、生物化工产业的发展，工业对粮食、油料等农产品的转化性消费不断增加。如淀粉、酒精加工等号用玉米从2004年的250亿斤增加到2007年的700亿斤，三年增加了1.8倍，占玉米消费总量的比重由11%提高到25%。国家对玉米深加工发展已有所限制，但工业对农产品的非食用转化消费的增长是长期和不可逆转的。

从供给来看，农业发展已经并将继续受耕地、灌溉用水、农资、人力资源等的约束。一是耕地减少的趋势不可逆转。尽管实行**严格的耕地保护制度，但2007年全国耕地面积仍减少到 18.26亿亩，比1996年的19.5亿亩，11年减少1.24亿亩。国务院所要求的18亿亩的底线能否坚守到2020年面临许多挑战。即使守住了这一底线，耕地面积也继续将减少2600万亩。二是灌溉用水总量难以增加。近年来我国缺水问题一直存在。目前在正常需要和不超采地下水的情况下，正常年份全国缺水将近400亿方，400余座城市供水不足，110座城市严重缺水。根据现有数据预测，到2030年我国总用水量约为7000亿～8000亿方，而届时全国实际可利用水资源仅为 8000亿～9000亿方。如果不及早采取有力措施，我国将迎来严重的水危机。农业是用水大户，今后分配给农业的水资源量不可能增加，生态用水、工业和城镇用水将挤占农业用水。三是农资价格长期走高。石油、天然气、煤炭、硫磺等资源性产品价格将不断提高，化肥价格将受成本的推动而不断走高。四是务农劳动力紧缺问题日趋明显。农业兼业化、农民老龄化、农村空心化问题越来越严重。一些地方农机作业和农业雇工费用快速增长。

总之，农产品需求和供给两方面的变化，共同决定了在未来一个时期内农业能否支撑工业化城镇化顺利推进确实面临许多不确定性。现在需要做的，是尽量降低这些不确定性。

3．强调农产品供给是应对国际农产品市场动荡的需要

**近两年来，国际农产品市场动荡不安，主要农产品价格大幅上涨。据统计，世界主要粮食价格自2005年来已上涨80%（见图3）。仅2007年，世界小麦价格上涨112%，玉米价格上涨47%，大豆价格上涨47%（见图4）。2008年4月7日，芝加哥商品交易所的大米期货价格达到创纪录的20.985美元/100磅（约合0.463美元/公斤），这一价格已经是一年前的2倍，自2001年以来更是涨了5倍。粮食等农产品价格的急剧上涨已在一些国家引发严重社会问题。国际社会对此高度关注，一些国家纷纷采取限制出口、鼓励进口、增加储备的应对措施。国际市场粮食价格急剧上涨，原因极为复杂。

第一，工业转化性消费急剧膨胀拉动粮价上涨。联合国粮农组织的报告称，生物燃料的生产近年来已“吃掉”了近1亿吨的谷物，成为谷物市场的重要消费源之一，其中用于生产燃料的玉米约为9500万吨，占世界玉米消费总量的12%。2006年美国生物燃料乙醇的产量为1700万吨，耗用了全国玉米产量的20%左右，2002年这一比例仅为11%，因发展乙醇导致玉米需求量增加而使2006年美国玉米价格上升73%。玉米价格上涨进而导致2007年美国农民增加玉米种植面积，减少大豆面积，这又使2007年大豆价格急剧上涨。据美国农业部预计，未来几年内，美国玉米产量的1/3将用于乙醇燃料生产。

第二，投机性需求增加推动粮价上涨。世界粮食库存将由2000/2001年度末的5.7亿吨下降到2007/2008年度末的3.7亿吨，达到30年来的**低点，小麦库存仅够全球人口不到三个月的消费，玉米库存仅够两个月的消费。库存持续下降，导致涨价预期不断加剧，期货市场上的投机性需求急剧增加，从而进一步推动粮价上涨。专家认为，粮价走高与国际金融市场走向也有关。自2007年夏天美国爆发次贷危机以来，欧美等国家多次下调利率，这些国家的固定收入投资回报率明显减少。加上欧美股市屡屡下挫，急于为手头资金寻找出路的投资者自然转向商品期货，包括农产品、能源和金属等在内的期货全面涨价。美元贬值也使以美元计价的农产品价格上涨。

第三，生产和运输成本增加推动了粮价上涨。石油价格上涨带来粮食生产和运输成本上升，同时自然灾害造成粮食产量下降。

第四，国家的不当干预助推了粮价上涨。稻米生产国采取的出口限制措施正在不断抬高米价：在全球第三大大米出口国越南（前两名为泰国和印度），总理阮晋勇3月底宣布，今年越南的大米出口量将减少11%至400万吨；越南粮食协会4月2日还称，已要求其成员在6月之前停止签署大米出口合同；中国也从今年1月1日起，对出口大米征收5%的暂定关税；埃及则禁止在10月前出口大米。由于各产米国增加本国供应和库存的因素，联合国估计，2008年全球大米出口量将比上年减少3.5%。全球米价上涨已引来不少投机者。一些分析师称，泰国和越南的大米经销商正在囤积谷物。

第五，部分经济体需求强劲拉动了粮价上涨。有专家称，中国、印度等新兴经济体居民对肉类食品需求的增长，引发了谷物饲料供求紧张，从而推升了粮价。这些国家居民增加摄入肉类或乳制品消耗掉了更多饲料粮，如生产每千克牛肉需消耗近8.5千克谷物、生产每千克猪肉需消耗5至7千克谷物。

国际农产品市场动荡不安势必要影响到我国农业政策的走向。究竟应该如何应对这一局面？第一，要分清短期因素和长期趋势。生物燃料发展导致需求增加、石油价格高导致农业生产成本增加，这些的确是长期趋势。但仅仅凭这些情况，还不能得出国际农产品已进入高价阶段或长期走高的结论。**重要的是要坚信市场的力量。2008年2月份，国际市场小麦期货价格涨至创纪录的13.495美元/蒲式耳（约合0.382美元/升），但在随后的5周内跌去34%，这部分是因为预计全球种植量将大幅上升。联合国粮农组织4月份发表公告指出，在天气正常情况下，2008年世界大米产量预计将增加近1200万吨，比上年增产1.8%。大米也许将重蹈小麦价格涨跌的覆辙。第二，提高市场运作效率。一些国家限制粮食出口是一种不负责任的行为。对国内粮价进行人为打压扭曲了市场信号，不利于生产的恢复和发展。应吸取这些国家的教训。

二、老问题与新思路

为促进农业生产发展、保障农产品市场供应，以前曾经使用过下达指令性生产计划、实行统购统销的做法，也使用过赋予农民生产经营自主权、提高农产品收购价格的做法，还使用过取消农业税、实行多种农业补贴的做法。这些做法起到了一定作用，有些还在继续实行，如对具体的生产经营行为有直接影响的良种补贴、农机具购置补贴和粮食**低收购价，又如与具体的生产经营行为并不挂钩、按土地面积均分、具有普惠式特征的粮食直补和农资综合直补。其中，农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴的力度还在继续加大，粮食**低收购价还在继续提高。在巩固和加强这些措施的同时，2007年下半年以来，决策层扶持农业生产发展的政策思路出现新的变化，更加注重提高政策措施的针对性和有效性，其突出特征可以概括为“三个瞄准”，即瞄准具体品种、瞄准重点地区、瞄准关键环节。

1．瞄准具体品种

2007年下半年以来国家针对生猪、油料、奶牛相继出台了一揽子解决办法。瞄准这些品种，主要是因为即期供给不足（如生猪、油料）或面临滑坡危险（如奶牛）。瞄准油料有两个背景。

一是油料及植物油价格急剧上涨。扶持油料生产的一揽子政策是2007年9月出台的，此前一段时期国内油料及植物油价格受预期国内产量下降和国际市场价格上涨的共同影响而急剧飙升。特别是当时由于CBOT大豆价格和海运费的持续上涨使得我国大豆进口成本持续上升。CBOT大豆10月期价较上年同期上涨63%，而海运费较上年上升将近94%，CBOT大豆期价和海运费的持续上涨不仅抵消了人民币升值给大豆进口带来的优惠，并且使得大豆进口成本远高于上年同期水平。2007年9月国产大豆的收购价格较上年同期上涨51%～53%，而进口大豆的港口分销价格也较上年同期上涨49%～52%。大豆进口成本的不断上升遏制着国内压榨企业加工大豆的利润，从而使得大豆进口增长较为缓慢。2007年8月大豆进口数量为293万吨，环比下降3.4%，同比下降2.9%，而1～8月我国累计进口大豆同比增幅也仅有1.8%，远低于市场原先预期水平。油料价格上涨**终要传导到植物油价格上来。分品种看：

油菜籽：8月底安徽菜籽进厂价分别为3875元/吨，环比涨5.3%，同比高45.3%。

菜 油：8月底浙江、安徽菜油出厂价格9150元/吨，环比涨5.2%，同比高63.4%。

花 生：8月底山东中等油用花生仁进厂价7300元/吨，环比涨4.3%，同比高31.5%。

花生油：8月底山东国标四级花生油出厂价格14200元/吨，环比涨1.4%，同比高57.8%。

豆 油：8月底山东地区四级豆油集中出厂报价8500元/吨，环比涨3.0%，同比高53.6%。

棕榈油：8月底天津港24度棕榈油7950～8050元/吨，环比涨0.9%，同比高62.3%。

二是油料及植物油的自给率大幅度下降。大豆进口量2006年为2827万吨，2007年为3082万吨，进口量占国内消费量的2/3。食用油进口量2006年为671万吨，2007年进口量豆油为282.3万吨、棕榈油509.5万吨、菜籽油37.5万吨、葵花油及红花油6.9万吨、亚麻籽油1.3万吨、橄榄油0.7万吨、花生油1.1万吨，共计植物油进口总量约为839万吨，加上进口大豆折油，共占全国消费量的近2/3，全国人均消费进口植物油20多斤。油料及植物油已成为我国农产品中国际化程度**高的大宗品种。

在决策层看来，食用植物油是城乡居民重要的生活必需品，抓好油料生产，对于稳定食用植物油市场、满足消费需求、增加农民收入、促进经济发展具有重大意义。但近年来，油料生产效益偏低，农民种植积极性下降，全国油料种植面积持续下滑，产量徘徊不前，国内食用植物油产需缺口不断扩大。决策层进而认为，当前加快恢复发展油料生产、保障市场供给的任务十分紧迫，各地区各有关部门务必要高度重视，充分认识抓好油料生产的重要性，切实增强责任感和使命感，采取综合有效的政策措施，充分调动农民的生产积极性，促进油料生产迅速恢复发展。

2．瞄准重点地区

长期以来，中国多数农产品的地域分布比较广泛，区域集中度不高，核心产区和优势产业带不明显。在上世纪90年代中期开始推行的农业结构战略性调整中，发挥区域比较优势逐步得到重视，区域布局调整被视作战略性调整的重要举措之一。进入新世纪以来，农业部门制定和实施了优势农产品区域布局规划，优先选择出口潜力大的农产品和重要的大宗农产品，在资源条件好、生产规模大、区位优势明显的主产区构建具有国际竞争力的产业带。在近年来出台的农业扶持政策中，也注意向主产区倾斜。如2004年以来的粮食**低收购价制度与2003年以前的粮食保护价收购制度，**大的区别在于实施的地域范围不同，由以前的全国范围实施调整为只在重点省实施。其他如良种补贴、粮食大县奖励补助，也都有明确的地域指向。

这次就具体品种出台的扶持政策，在地域指向上更加明确。以油料为例，明确要求调整区域布局，着力培育东北及内蒙古高油大豆、长江流域“双低”（低芥酸、低硫苷）油菜、黄淮海榨油花生以及特色油料等优势产业带；要求长江流域扩大冬闲田油菜种植面积，东北及内蒙古地区通过合理轮作等适当恢复大豆面积。为达此目的，在良种补贴资金、大县奖励补助资金和基地建设投资等的分配上向优势产业带倾斜。

3．瞄准关键环节

在我国几十年来的农业政策史中，就某一个具体品种出台扶持政策的案例并不少见，但多是采用单项或少数几项措施。这次就扶持一个具体品种的生产发展采用综合措施，打组合拳，出台一揽子解决方案，确实开历史之先河。在一揽子解决方案中，扶持生产发展的关键环节都有涉及：

第一，瞄准提高单产和品质的关键环节。单产低、品质差是制约我国油料作物生产的重要因素。提高单产、改善品质，关键在于加强新品种选育，大力推广高产高油新品种。为此采取了几项措施：一是加大良种补贴力度。扩大大豆良种补贴规模，继续对东北三省和内蒙古自治区种植高油大豆实行良种补贴，补贴规模由2007年的1000万亩扩大到2008年4000万亩，补贴资金由1亿元增加到4亿元。设立油菜良种补贴项目，从2007年起在长江流域“双低”油菜优势区（包括四川、贵州、重庆、云南、湖北、湖南、江西、安徽、河南、江苏、浙江）实施油菜良种补贴，中央财政对农民种植油菜给予每亩10元补贴，补贴资金10亿元。二是提升科研创新能力。增加油料作物“种子工程”等项目资金投入，积极推进国家油料作物改良中心建设。加快大豆国家工程研究中心建设，择优支持油料品种培育与产业化，推动优质油料新品种繁育及其产业化示范工程建设。加快高产、优质、高效、多抗的新品种培育，加强相关配套技术集成创新，加快建设油料作物育种技术平台和新品种产业化基地。三是加快新品种新技术推广。加大农业科技入户项目对油料主产区的支持力度，积极推广油料重大技术和优良新品种。重点推广高油大豆、“双低”油菜、高产花生新品种，加快普及大豆密植、油菜轻简栽培、花生地膜覆盖等技术，分品种建立高产示范展示区，实现良种良法相配套。

第二，瞄准调动农民积极性的关键环节。农民是生产经营主体，调动农民积极性至关重要。一是支持发展油料生产机械化，减轻农民劳动强度。支持油料播种、收获机械研究和开发，进一步增加农机具购置补贴项目资金规模，抓紧启动重点油菜产区全程机械化工作试点，切实解决油料生产劳动强度大、费工费时问题。二是开展油料作物保险试点，降低农民油料生产自然风险。国家逐步将油料作物纳入农业保险范围并给予保费补贴。各地也要积极支持保险机构开展油料作物保险业务，鼓励和引导农户投保。三是促进油料产业化经营，降低农民的市场风险。引导生产规模较大、效益较好的油脂加工企业，在主产区建立原料生产基地，与农户签订产销订单。

第三，瞄准调动地方积极性的关键环节。一是建立对油料生产大县的奖励政策。从2008年开始，中央财政将综合考虑粮油生产情况，统筹研究对油料生产大县与产粮大县的奖励政策。二是加大对油料生产基地建设的支持。“十一五”期间国家将增加油料生产基地建设投资规模，在东北三省及内蒙古自治区大豆产区、长江流域油菜产区建设一批生产基地，重点改善良种繁育和农田基础设施条件。

第四，瞄准稳定大豆和食用植物油市场的关键环节。一是健全储备制度。完善中央和地方两级储备体系，适当扩大中央储备规模。鼓励大型国有粮油加工企业适当增加商业周转储备，由国家通过招标方式确定具体承储企业和承储数量，政府给予一定的贷款贴息支持。二是建立产销预警体系。加强信息分析和预警，建立准确、可靠的基础数据采集系统，及时发布生产、进口、流通等信息，引导生产发展，维护市场秩序。三是培育期货市场。在已有大豆、豆油、菜籽油品种的基础上，增加棕榈油期货交易品种，支持国内企业参与期货市场交易。四是科学引导社会消费。提倡健康生活方式，引导合理食油用油。坚持食用优先，严格控制油菜转化生物柴油项目。从紧控制油料和食用植物油出口。

三、对完善农业扶持政策的几点思考