着世界经济自由化以及全球经济一体化步伐的加快，国际直接投资(FDI)特别是跨国公司的国际直接投资在中国经济中发挥着越来越重要的作用，成为我国经济中极其活跃的组成部分。

　　与此同时，近年来，跨国公司的投资战略发生了一系列引人注目的变化。面对FDI的新趋势，我国的引进外资政策面临着种种挑战。中国在加入世贸组织后，引进外资的数量在几年中保持稳定增长的势头。为了保持吸引外资持续增长的良好势头，中国的引资政策应该做出怎样的调整？

　　一、跨国公司在华投资的新特点

　　跨国公司在中国一直是非常活跃的，在神州大地不断涌现的投资热点中往往能看到其忙碌的身影。20世纪90年代以来，由于中国经济领域的竞争日趋激烈，在华跨国公司逐渐改变了以前那种仅仅以利用廉价资源、抢占市场、转移相对落后的污染型生产项目为目的的投资行为。跨国公司对投资项目的选择越来越注重当地的科技水平和国民整体素质以及市场容量。从全球来看，富有效率且稳定的宏观经济环境是吸引外资的前提条件，同时，完善的基础设施和优惠政策也是影响跨国公司投资的重要因素。

　　1996年以来，国际资本流动发生了很大的变化。在经济日益全球化的背景下，跨国公司以强化市场地位、降低成本、提高效率、优化资源、配置为目的的跨国并购异常活跃、高潮迭起。根据1996年至2002年世界投资报告的统计，全球跨国投资的总流量连续猛增，而跨国并购已经成为跨国直接投资**主要的方式。统计数字显示，1995年至2003年，以跨国并购方式进行的直接投资占跨国直接投资总流量的70%至85%。在我国，外商投资虽然还是以绿地投资为主，但跨国公司并购国内企业的案例迅猛增长，更为重要的变化是原来与国内企业合资的跨国公司近年来纷纷寻求独资，形成了一股跨国公司独资化浪潮。

　　另一个重要的特点是跨国公司开始对华进行大规模系统化投资。一方面表现在跨国公司较少向单个的企业项目投资，而较多的是对一个产业的上、中、下游各个阶段的产品进行整个产业链的大规模投资，即纵向一体化投资。另一方面还表现在外商不仅把生产基地设在中国，研究开发、采购、销售和售后服务等各个运营环节也开始在中国建立，即实行横向一体化投资。

　　外商投资也已从初期的劳动密集型产业为主，逐步向技术型、知识含量高和资本密集型领域转变。目前，外商在华投资**密集的行业有微电子、汽车制造、通讯设备、办公用品、仪器仪表、制药、化工等，都是知识、技术密集型的行业。据商务部统计，2002年以来外商投资于电子及通信设备制造业、交通运输制造业等均有大幅度的增加。

　　服务业成为外商投资的新热点。加入WTO后，随着中国服务领域的逐步对外开放，包括银行、保险和证券在内的金融业；包括批发、零售、外贸、物流在内的流通业；包括增值电信和基础电信在内的电信服务业；包括法律、会计、管理、公关等业务在内的专业咨询业都成为跨国公司进入的热点。统计数据显示，2003年我国实际利用外资增长幅度**大的是服务业，如金融保险业增长l18%，批发零售贸易业、文化艺术业有较大幅度增长；从合同利用外资情况看，增长幅度**快的是交通运输和通信，增长了228%；社会服务业增长了40%以上。

　　外商对中西部的投资有所增长，但仍滞后于东部地区。随着西部大开发战略的提出，外商加大了对中西部投资的力度。但东部地区依然是外商投资的重点区域，中西部地区外商投资的区域结构未有明显改善。

　　二、中国引资政策的冷思考

　　回顾中国利用外资所走过的路程，我们就不得不提及以下的三个阶段。1992年以前，中国虽然在政策上制定了很多鼓励外资和华侨资本直接投资的政策，但真正进入中国市场的投资很少。1979-1991年，合计利用FDI才233.5亿美元，FDI占国内固定资产投资的比重也很低。第二阶段是1992年邓小平南巡讲话以后，国内掀起了经济发展的新高潮，也吸引了大量的FDI进入。当年FDI比1991年增加一倍以上，超过了100亿美元。1996年，突破了400亿美元。第三阶段是2001年底中国加入世界贸易组织以后，从2002年开始，FDI又进入一个新的发展阶段，突破了500亿美元，2003年、2004年也略有增长。虽然总体上看，引进外资对中国的发展是大有裨益的。但是20多年的实践也告诉国人，外资对中国的影响也要一分为二的看待。

　　首先，资金短缺理论并不足以解释利用外资。中国改革开放的早期处于资金短缺状态，但实际上，在20世纪的80年代至90年代初中国国内储蓄不足、外汇储备极其稀缺的时期，引进的外资并不多。真正大规模，持续不断引进和利用外资是在银行资金出现相对过剩和外汇储备大幅增长的1994年以后。1984-1993年l0年间，中国引进FDI总计601亿美元。1994年银行存款大于贷款3338多亿人民币元以后，改变了长期以来的贷款大于存款的状态，而且存贷差一直在持续增加，到2003年底存款大于贷款49059亿人民币元，比1994年扩大了近13.2倍。而1994-2003年的10年间，利用FDI达到4379亿美元，是前10年的7.29倍。在国内出现人民币资金与外汇资金“双溢出”的状态下，中国面临的资金供给面相对较为宽松。因此，有人认为资金短缺理论是否足以解释利用外资值得商榷。

　　其次，利用外资的另一个动因是可以获得先进技术。但是研究发现，外资带给中国的技术并不很先进，相当一部分是其自身已经淘汰或正在淘汰的技术。中国社科院研究员王春法在北京、上海、苏州、东莞4个城市对近400家外商投资企业进行了调研。他认为，至少目前看来，FDI的大量引进并没有带动中国科技创新的质的飞跃。随着FDI带来的大量国外科技，实际上对本地原有的科技是一种“挤出”效应。从产业和商业化角度来说，就是国外先进科技带来的产品，对国内现有技术生产的产品实际上是一种摧毁，造成的结果就是，我们要想跟跨国公司竞争就必须购买他们的技术，循环始至，我们始终在技术创新上难以有所突破。

　　在引资政策的实施中，也出现了许多“中国特色”的误区。有些地方的领导，急于建立政绩，不做调查研究，未搞科学论证，却盲目下达不切实际的招商引资“硬指标”，落实到单位和个人，作为考核政绩的重要标准。迫于压力，招商引资出现了“全民运动”，市里搞招商引资，区里搞招商引资，甚至乡、镇、村也搞招商引资。一些部门和个人为了完成指标，不问投资者的信誉，不顾投入产出结构是否合理，也不管影响不影响环境保护，敞开大门一概招来。由于层层搞开发引资，人、财、物不集中，造成散、乱、差现象极其严重。有些地方由于招商引资的指导思想不明确，搞短期行为，急于求成，在招商时不加选择，造成严重的经济损失。应该说，为了扩大开放，吸引外资，按照国家政策规定，尽量降低门槛，放宽条件，无可厚非。但有些地方为了争引外资竟然相互攀比，土地白送，税收减免。他们大幅度突破国家税收法规及相关政策的底线。有的地方明确表示，不但地方税费不收，连中央地方共享税的地方分成部分也可返还给投资者；甚至有的地方还直接提出零税费的承诺。很显然，这是一种明显的地方政府违法、违规行为。这种被扭曲了的现象，不仅给国家的财政收入造成大量的损失，有违法行政之嫌，更为重要的是，它造成了内外资企业竞争的不平等。

　　三、引资政策该何去何从

　　从中国改革开放初期到2004年底，中国共吸收外商直接投资5700亿美元，近年外商直接投资对GDP增长的贡献超过40%，毫无疑问，中国是需要FDI的。但不可否认，目前在国内，引资政策面临种种挑战。而在国际上，目前中国吸引外资面临着两方面的竞争压力。一方面，发达国家仍占据世界大部分的资本，且大多在发达国家之间流动，这些资本何时能流出来，能流出多少到发展中国家，还是个未知数；另一方面，在流向亚洲的国际资本中，以跨国公司(跨国银行)的战略视野，资金投资对象不仅有中国，还有韩国、东盟各国、印度等，资本流向相当分散；况且，东南亚国家经过金融危机后也在调整吸引外资的政策和改善投资环境，与中国一争高低。鉴于国际国内利用外资形势，国家及时调整引资政策和引资重点显得十分重要。

　　在**初的引资中，中国主要依靠优惠政策，包括各种财政的、金融的优惠措施，比如减税、免税等等。但是，对外国投资者来说，在采取政策优惠以后，还要提供一个非常优良的基础设施和便利的商业环境。现在，面对跨国公司的种种投资新趋势，中国的引资政策应该遵循以下原则：通过有效的政策，促进能够与跨国公司建立长期供货关系的关联企业的形成，然后进一步使这些企业聚集起来，形成一种集聚效应，这是适应跨国公司投资目标调整的背景而采取的引资对策。

　　首先，国内各地在相关引资政策调整时，首先要根据本地的比较优势对自己有一个准确的定位。跨国公司在制订对外投资战略时主要是基于生产基地、研发基地、营运中心三方面的安排，那么根据国际惯例来看，跨国公司总是将投资放在配套能力强而且具有外在规模经济效应的地方，这就要求国内各地在吸引投资时对自己要有一个准确的定位，分析跨国公司会把本地考虑成什么样的地位，进行相应的政策调整，用发展的思路来招商。

　　其次，促进地方产业群的培育。研究表明，一国欲获得竞争优势，不能只靠本国的全球性大企业，更重要的是那些扎根于国土上的中小企业集群。国际上地方产业群的建设经验对我们有重要的启示。产业群在一切部门都可以发展，关键是发展具有竞争优势的特色产业。我国加入WTO之后，不仅是高新技术产业，而且服装业、制鞋业、织袜业、玩具业等很多具有比较优势的产业都将遇到更加激烈的国际竞争，产业群战略向我国揭示了发展这些产业的企业集群、提高创新能力，具有特别重要的意义。而产业群的发展势必大大增强跨国公司在国内的配套能力，能大大降低跨国公司的生产成本。

　　再次，实行“法律环境优先”策略，即把加快建立市场经济法律体系，大力改善外商投资的法律环境，作为利用外资工作的要务。我国吸引外资的要素中，廉价生产要素和市场潜力居于前两位，尚未集中到投资环境综合竞争力上。近几年，外商对中国的投资环境的关注重点已逐步从优惠政策转到法律执行、产业导向、技术标准等方面，对中国进一步健全法律制度，增强执法能力和水平，提高监管制度的透明度，改革行政管理体制，加快各项体制创新和机制创新等，提出了更高的要求。在面临国际资本流动更趋理性的趋势下，我们一方面应进一步完善吸收外商投资的法律体系，保持外商投资政策法律的稳定性、连续性、可预期性和可操作性，努力为外商投资创造统一、稳定、透明、可预见的法律环境和政策环境。另一方面，要增强法制观念，做到公开、公正、透明，努力建设廉洁、勤政、务实、高效的政府，为外商创造良好的法律执行环境。

　　另外，推进“大力促进并购”策略，即把大力促进外资并购特别是跨国公司对固有企业的并购，作为重要的引资增长点。我国加入WTO以后，跨国并购、股权转让等新的投资方式应逐步成为外商投资的重要方式。为适应并购这一国际资本重要流动形式，有必要尽早制定相应法律与实施细则，跟上国际资本流动趋势，这不仅对新世纪我国扩大吸收外资规模和提高引资水平十分必要，更重要的是它将成为我国改组改造大中型国有企业的**佳途径之一。在实际操作中，要坚持“有进有退，有所为有所不为”的原则，区别国有经济在不同领域分布的实际情况，采取不同的方法，大力鼓励外商参与国有大中型企业的重组和改革。比如，在有步骤并确保可监管的前提下，我们应尽快制定法规，允许外商以证券投资方式投资国内A股市场。

　　**后，实行“西部大优惠”策略，即推出以土地优惠、所得税优惠为核心内容的更加优惠的西部引资政策。虽然我国吸收外资的政策已逐步向产业导向倾斜，但是在对外开放中落伍的西部地区随着大开发战略的实施势必加大对外资的需求，对这一地区优惠政策的倾斜仍是不可缺少的。

　　                                              作者：袁永友

　                                         商务部 研究院 《中国外资》