［内容提要］：国家开征燃油税对促进汽车工业发展，节约使用能源将起较大推进作用，但对不上路的农业机械用油成本增加300多亿元，若不给予农业机械用油适当补偿，将会带来农业效益下滑、农民增收困难、农产品国际竞争力下降、农业现代化进程延缓等负面影响。本文从维护“三农”利益、城乡经济协调发展和**大限度消除不利影响等方面进行分析，按照公平合理、过程安全、简便易行的原则，提出了先征后返、全额退税、直接补偿的对策建议。

燃油税出台的背景及其内容

我国20世纪80年代起实行交通基础设施维护、建设与车辆管理方面的行政事业性收费、政府性基金和政府性集资（以下统称“收费”），对于促进交通基础设施建设和相关事业的发展，起到了一定作用。但是，由于利益机制和管理制度等方面的原因，收费征管中仍存在着许多亟待解决的问题：一是一些地方和部门越权和重复设立收费项目，随意设立站卡，收费过多过乱，加重了企事业单位和人民群众的经济负担；二是收费机构重叠设置，收费养人、养人收费的现象普遍存在，征收成本不断加大；三是收费负担不公平，不能体现多用路者多付费、少用路者少付费的原则；四是资金管理不规范，使用缺乏监督，坐支挪用等问题时有发生。为治理公路乱收费，合理筹集交通基础设施维护和建设资金，促进我国汽车工业，特别是家用轿车工业的发展，1999年10月31日第九届全国人大常委会第12次会议审议通过了《中华人民共和国公路法》修正案，完成了实施交通和车辆税费改革的法律程序，2000年10月22日，国务院下发了《国务院批转财政部、国家计委等部门〈交通和车辆税费改革实施方案〉的通知》（国发[2000]34号）,决定开征车辆购置税和燃油税。车辆购置税已于2001年1月1日开征，而燃油税的开征还在等待时机。

燃油税税源来自“费改税”，即以税取代公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、航道养护费、水路客货运附加费、水路运输管理费。以1998年90#汽油和0#柴油零售价分别为2667元/吨和2400元/吨测算，开征燃油税后，汽、柴油价格将分别上涨到4333元/吨和3530元/吨，分别提高了1666元/吨和1130元吨，汽、柴油价格中税赋比例分别提高到55.3%和46.37%。

燃油税为中央与地方共享税，其分享办法为：对军队、武警部队、铁路、国家储备、农垦（包括兵团）等直供燃油征收的燃油税以及由海关征收的燃油税全部列为中央收入；其余燃油税收入，中央分享40％，地方分享60％。

中央所得的燃油税收入，除返还中石油、中石化两大集团所属原油及成品油生产企业生产工艺过程自用汽油、柴油缴纳的燃油税外，一部分用于弥补军队、武警部队、铁路机车、中央农垦企业田间作业、中央直属的露天矿山企业、林业企事业单位营林采伐生产用油因征收燃油税增加的支出,用于内河航道养护、基础设施建设等支出；另一部分按照适当照顾地方既得利益和兼顾公平的原则，通过转移支付方式分配给地方。

地方所得的燃油税收入，除返还地方所属原油及成品油生产企业生产工艺过程自用汽油、柴油缴纳的燃油税外，主要由地方用于公路、水路维护和建设及必要的运输管理支出，补偿城市公共汽车用油支出；补偿轮渡、地方铁路机车用油，地方所属露天矿山企业生产用油、渔业捕捞用油、林业企事业单位营林、采伐用油、农业田间作业用油等因征收燃油税增加的支出，承担中央在地方单位因征收燃油税需要补偿的部分支出，以及地方政府确定的其他补偿支出。对开征燃油税后农业田间作业用油增加的负担，由各省、自治区、直辖市人民政府结合本地实际，采取相应补偿措施。

开征燃油税对农业的影响

开征燃油税，是我国借鉴国外成功经验，为适应经济发展需要而进行税费改革的一项重要内容之一，其意义重大。但是，任何事物都是“一分为二”的，我们在看到开征燃油税的积极作用时，也要看到其可能对某些行业的发展带来负面影响。就农业而言，开征燃油税将牵涉到不上公路营运的农业机械作业，在用油价格大幅上升后其作业成本也将大幅上升的问题。农机作业成本在农业生产成本中占较大的比例，农机作业成本的增加即是农业生产成本的增加，势必影响农民种粮积极性。开征燃油税对农业的影响主要表现为对农业机械化的影响，农业机械化是农业生产力发展水平和农村社会进步的重要标志，对农业生产和农村经济发展有巨大的推动作用。

随着农业现代化的进程，我国农业机械化得到了快速发展。2007年，全国农业机械原值4635亿元，农业机械总动力76879万千瓦，拥有各种类型 拖拉机1834万台,分别比1995年增长180％、115％、98％，收割、排灌、农副产品加工等机械都有不同幅度的增加。2007年全国机耕面积7172万公顷，机械化脱粒粮食43650万吨，机械排灌面积4889万公顷，农业机械运输作业量1685亿吨公里，农副产品初加工基本实现机械化，农业机械作业值2618亿元。农业耕种收综合机械化水平达42.7%。农业机械的推广使用，使农业土地产出率和资源利用率得到提高，使农业先进技术得以大面积应用，使农业劳动生产率得以大幅度提高，使农业的抗灾救灾能力得到加强。农业机械化已成为我国农业的重要组成部分。

1、开征燃油税后全国农业用油增支费用分析。2007年，全国农业机械总动力76879万千瓦，其中，耗用柴油的农业机械动力61037万千瓦，分别为耕作机械21869万千瓦，农副产品加工机械2622万千瓦，排灌机械6327万千瓦，运输机械19674万千瓦，收获机械2268万千瓦。全年总耗用柴油3689万吨，其中，农业生产作业用油3345万吨，按每吨柴油征收燃油税1130元计算，全国将增加农机作业成本378亿元。各项作业油耗增加的为：农田作业耗用柴油1453万吨，增加成本164亿元，农副产品加工耗用柴油220万吨，增加成本25亿元，农田排灌耗用柴油325万吨，增加37亿元，田间运输作业耗用柴油909万吨，增加成本103亿元，农业综合开发和农田基本建设耗用柴油332万吨，增加成本38亿元，其它作业项目耗用柴油106万吨，增加成本12亿元。

2、开征燃油税后补偿不适当对农业的影响。开征燃油税后，农业生产作业用油成本增加，且数额巨大，如果不给予适当补偿，势必对农业造成相当大的负面影响。

（1）农业效益下降。影响农业效益波动的因素诸多，其中农产品价格是影响农业整体效益的关键性因素。而开征燃油税后，油价上调，如果补偿政策不到位，或不够适当、不够及时，农机经营者必然会通过提高作业收费来弥补其效益上的损失，这样就加大了作业对象的开支，增加了农产品的生产成本。而在农产品供应充足的情况下，农民无法在市场上提价销售，农产品生产成本加大了，而农产品销售价格难以提升，必然导致整个农业效益滑坡。

（2）农民增收困难。增加农民收入，不仅关系到农村经济的发展、农民生活改善和农村社会稳定，还关系到扩大内需方针的落实，关系到经济和社会发展的全局。开征燃油税对农民增收的直接影响有：农业生产作业用油成本上升，加重了农民负担，增负就是减收。同时，进行社会化服务的农机经营户，受作业成本提高，农民请机用机积极性下降，因作业量减少而造成经营收入减少。间接影响：一是农民因机械化作业成本增加，不愿使用农机作业，致使土地产出率和资源利用率下降，农民收入减少；二是农民放弃机械化作业，采用传统劳作方式花费大量人工在农业生产上，将减少劳务输出增收的机会；三是农业机械化作业量的减少，将造成现有农业机械闲置和农民资金投入的极大浪费，农业综合生产能力将大幅下降。

（3）农产品国际竞争力降低。加入世贸组织对我国经济的发展，既有机遇又有挑战，在世界“油慌”、“粮慌”的影响下，从近期来讲可能是挑战大于机遇，尤其是农业，一直是人们**为关注的问题。与发达国家相比，我国农业已经在生产技术、经营规模、方式和生产手段等方面存在着相当大的差距，发达国家还要拿出大量资金扶持和补贴农产品生产，在我国农业已经处于劣势的情况下，开征燃油税还将加大农产品的成本，更加削弱我国农产品的国际竞争力，这对于我国农业应对世界的挑战，无异于雪上加霜。

（4）农业现代化进程延缓。农业现代化是社会现代化的基础，而农业机械化是农业现代化的基本内容和重要组成部分。推进农业现代化，必须发展农业机械化。开征燃油税，由于燃油涨价和农机作业服务价格难以提升，农机作业效益下降，有机户开展农机作业服务的积极性随之下降，农民投资购买和经营农业机械的热情不高，农业机械装备水平和作业水平就难以提高，将会使农业机械化发展停滞甚至倒退，进而延缓农业现代化的进程。

开征燃油税对农业实施补偿的问题和难点分析

1、补偿的范围不明确。交通和车辆税费改革实施方案规定，地方所得的燃油税收入，只对“林业企业事业单位营林、采伐生产用油，农业田间作业用油，近海、内河、大型湖泊渔业用油等因征收燃油税增加的支出”进行补偿，对农业机械从事农业综合开发、农业田间运输、农副产品加工等作业用油因征收燃油税增加的支出是否补偿不明确，因此农机作业用油的补偿范围没有明确。从保护农民经济利益出发，应将上述项目明确纳入补偿范围。

2、补偿的数量难确定。农村实行家庭承包经营责任制以来，农业机械多为农户所有，其面广、量大、分散，作业内容和作业数量千差万别，这为确定补偿对象和补偿资金增加了困难。因此，如何确定农民真正用于农业作业的购油数量，是开征燃油税实施农业作业用油补偿的第一难题。

3、补偿的资金难落实。目前，农村基层干部、机手、农户对补偿资金的落实，主要表示出四种担心：一是担心不按取之于机、补之于机的原则进行补偿。而是简单地实行按人口或按耕地面积分配，达不到补偿的目的，从而挫伤农民办农业机械化的积极性。多数认为，较好的办法是将补贴款按农机作业量补给机手，而不是直接补给农户。二是担心补偿资金被挪用。当前，基层政府及有关部门经费紧张，有的连工资都发不出，此项资金可能会被挪用。因此希望补偿资金发放过程中要尽量减少层次，对挪用要有制约办法，避免层层克扣、挪用或抵作其它税费。三是担心补偿手续繁琐。兑现环节太多，补偿资金难以到达农机户手中。四是担心监督不力、管理不严。基层发放“人情款”、“关系油”。希望公开补偿办法，公开补贴标准，公开分配情况，增强透明度。因此，决策部门对以上种种问题感到难解决。

对策建议

1、开征燃油税对农业用油增加的支出应给予全额补偿。

（1）为了农村、农业和农民（以下简称“三农”）的发展。开征燃油税，其政策目标是为了促进交通和汽车工业的发展，也为了节约使用能源，应该说是很必要的。但事涉“三农”，而且“三农”问题显得更为重要，因此，对“三农”的影响也应该充分考虑。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“农业基础仍然薄弱，**需要加强；农村发展仍然滞后，**需要扶持；农民增收仍然困难，**需要加快。”做好“三农”工作是政府全部工作的重中之重，意义重大：①没有农村的小康就没有全社会的小康，没有发展好九亿农民的利益，就不是真正的“科学发展观”。②当前经济发展的主要矛盾是农民收入增长缓慢和农村与城市的发展差距仍在拉大，解决好“三农”问题是国民经济持续发展的先决条件，忽视“三农”的结果将会导致城乡二元结构加剧。③解决好“三农”问题有利于维护社会的稳定，而稳定是改革和发展的前提。由于“三农”问题的重要性，全社会各行各业都应该关注农村、关心农民、支持农业，**起码不应该损害“三农”的利益。正因为如此，开征燃油税也不应该增加“三农”的负担，对农业用油因燃油税增加的支出给予全额退税补偿。

（2）为了城乡经济协调发展。在工业化初期，我国农业向工业提供剩余，其时间之长、规模之大，在世界各国中是少有的。在城市现代化和工业增长的同时，我国农业生产率提高甚微，广大农村贫困依旧，城乡差距进一步扩大，形成了典型的二元经济结构。长期牺牲农业利益的做法，削弱了国民经济的基础，当前农村购买力低下，反映在整体经济运行中就是内需不足，这种状况严重制约着经济的持续发展。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关健时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。我们认为：工业化发展到现阶段，应实行以工补农、向农业倾斜的做法，才能促使经济持续健康发展。因而，在现阶段出台开征燃油税政策，就应该注意城、乡之间，工、农业之间的利益平衡，而不应该顾此失彼，使得经济政策与经济持续发展的内在规律背道而驰。那么，在出台燃油税政策的过程中，且不说实行以工补农，**少也应该让城乡经济平等发展，**大限度地消除开征燃油税对农村经济发展的不利影响，即对农业用油增加的支出给予全额补偿。

（3）为了公正、公平。开征燃油税的初衷是进行税费改革，即以燃油税取代公路交通方面的收费。不上公路的农业机械用油，本不该征燃油税的，现在既然摊上了，若能补偿回来，也还算公平。这个道理是清楚明白的，毫无疑问的。在现阶段，正因为农民的谈判地位低下，在很多涉及自身利益的事情上发言权不多；在一定范围和程度上已经受到不公正待遇，所以，在全面落实“科学发展观”重要思想的今天，再也没有任何理由、也不应该忽视农民的正当利益。不能认为，在增加农业用油成本300多亿元的情况下，给予30－50亿元的补偿，是对农民的照顾；也不能在没有深入调研的情况下，借口找不出适当的补偿办法而胡乱地补偿了事；更不能轻率地不给予补偿。很显然，只有实行全额退税补偿，才是比较公平合理的。

2、对策建议

（1）在出台燃油税过程中，把消除对农业的负面影响，放在与燃油税政策目标同等重要的地位来考虑，组织专门力量，深入调查研究，制定配套政策，提出全国统一的实施补偿的指导思想和原则。各省、自治区、直辖市依据总的指导思想和原则，结合当地实际情况，研究制定具体的补偿办法，并组织实施。之所以提出这条建议，是因为根据直到当前所公开的信息，都说开征燃油税是万事俱备，只等时机，但我们从来都没有见到过这方面的调研以及配套政策和补偿办法。

（2）对补偿办法的建议。为了**大限度地消除开征燃油税对农业的负面影响，考虑到补偿过程中的问题和困难，我们建议采用先征后返、全额退税、上限控制、直接补偿给机手的办法。该办法的基本思路是：①对耗用汽、柴油的农业机械进行普查，分清哪些属于补偿对象，哪些不属于补偿对象（如专门从事运输的拖拉机），属于补偿对象的农业机械农业作业年**高耗油量（补偿上限）是多少；②对补偿对象发放类似于银行卡的登记卡，作为登记加油量和领取补偿金的证件；③农机手持登记卡到加油站购油，加油站使用智能卡系统登记每一次的购油量，作为退税补偿的依据；④每半年汇总一次，乡（镇）、县、市、省级的财政、税务、农机管理部门和石油公司，分级共同对照分析并确认补偿数据，在乡（镇）一级，可利用农机手安全生产日活动，将补偿数据向机手公开；⑤省级财政部门依据补偿数据将补偿资金转移支付到县级财政，县财政与县金融机构（农业银行或农村信用合作社）合作，直接将补偿资金划分到每一个登记卡上；⑥农机手凭登记卡到金融机构（农业银行或农村信用合作社）的乡（镇）营业所领取补偿资金。

我们认为：上述补偿办法具有相当的公平性、安全性和可操作性。公平性体现在两个方面，一是补偿资金取之于机，补之于机；二是多增加的支出能得到全额补偿。这当然比只能得到部分补偿以及补偿资金按人头或按耕地面积发放更为公平。安全性是指补偿资金在运作过程中，不被挪用和不被克扣，能如数发到农机手手中。从安全性考虑，有多个部门参与，各负其责，互相监督，业务部门提供数据但不过手资金，财政部门管资金但不管发放，**后由银行兑现，这当然比单个部门一手操作更为安全。再来分析一下可操作性，①目前，智能卡系统已在银行、超市乃至学生饭堂得到广泛使用，技术条件是具备的；②不上公路运输的农业机械流动性较小，活动范围一般不超出县甚至乡（镇），可以固定在就近的几个加油站购油和登记购油量，这对于购油量的统计和核对都比较方便；③全国农机管理体系健全，能准确地提供农业机械的有关数据和对农业机械进行有效的管理，特别是乡镇农机管理人员对本地农业机械拥有量、作业量了如指掌，不会让购油量统计失真；④在保证绝大部分农业机械用油得到合理补偿的情况下，对于少部分既上路运输又下田作业的农业机械以及跨区作业的农业机械，可采取按农业作业量进行定额补贴的办法解决；如果建立全国统一的智能卡系统，对跨区作业机械仍适用上述办法；⑤整个补偿手续并不很繁琐，运行成本也不会很高，就现有体系、人力和财力，财政部门办得到，农机部门办得到，石油公司也能办得到。由此分析，上述办法应该是可行的。当然，在这里我们只是提出了基本思路，还没能提出可供具体操作的完整办法，但我们相信这个基本思路是可行的，也是消除开征燃油税对农业负面影响的一种比较好的对策。