刘恒新：关于农机购置补贴实施方法的思考

　　实施农机购置补贴是落实党的强农惠农富农政策的重要内容，也是提高我国农业机械装备水平、促进农业稳定发展和农民持续增收、推动农机工业振兴的重大举措。2004—2011年中央财政共安排补贴资金529.7亿元，带动地方和农民投入1596.7亿元，补贴购置各类农机具1672万台(套)，受益农户达到1489万户，全国农机总动力增长了61%，农作物耕种收综合机械化水平8年的增幅超过了政策实施前30年的增幅。2010年全国农作物耕种收综合机械化水平达到了52.3%，标志着我国农业生产方式实现了由人畜力作业为主向机械化作业为主的历史性跨越。2011年农作物耕种收综合机械化水平达到54.5%，连续六年保持2个百分点以上的增幅。农机购置补贴政策的实施，扩大了内需，拉动规模以上农机工业产值年均增长超过20%，促进了农业机械化和农机工业又好又快发展，在确保粮食生产“八连增”、农民收入“八连快”及提高农业综合生产能力等方面，发挥了十分重要的作用。

　　随着农机购置补贴资金规模逐年扩大，补贴机具种类范围越来越广，涉及的企业、经销商和农民越来越多，政策实施过程中也暴露出一些问题，有的还比较严重。如河北、广西等省区一些农机化主管部门干部在实施农机购置补贴工作中贪污贿赂犯罪案件查处情况，引发社会关注。一些地方仍然存在有令不行、有禁不止、执行不力、监管不到位的问题。针对存在的问题，有的方面对农机购置补贴运行机制提出了不同看法，有必要对政策实施的一些关键问题进行深入的思考。

　　一、关于补贴对象

　　《中华人民共和国农业机械化促进法》第二十七条规定，中央财政、省级财政应当分别安排专项资金，对农民和农业生产经营组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械给予补贴。《中华人民共和国农业法》第二条规定，农业生产经营组织是农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。中央一号文件要求，新增补贴向主产区、种养大户、农民专业合作社倾斜。

　　《2009年农机购置补贴实施方案》规定，在申请补贴人数超过计划指标时，补贴对象的优选条件是：农机大户、种粮大户；农民专业合作组织(包括农机专业化组织)；配套购置机具的(购置主机和与其匹配的作业机具)；列入农业部科技入户工程中的科技示范户；“平安农机”示范户。申请人员的条件相同或不易认定时，在优先安排没有享受过补贴的农民的基础上，根据申请补贴的先后排序或农民接受的其它方式确定。《2012年农机购置补贴实施指导意见》规定，补贴对象为纳入实施范围并符合补贴条件的农牧渔民、农场(林场)职工、直接从事农机作业的农业生产经营组织。在申请补贴人数超过计划指标时，要按照公平公正公开的原则，采取公开摇号等农民易于接受的方式确定补贴对象。对于已经报废老旧农机并取得拆解回收证明的农民，可优先补贴。从两年的方案可以看出补贴的对象没有变化，但对公平确定对象提出了更具体的要求。

　　基于资金额度有限，申请补贴的农民和农业生产经营组织总是多于实际享受补贴的，因此公平确定对象，让享受不到补贴政策的也理解非常重要。

　　有关补贴对象方面基层实际操作中遇到以下问题：一是农民购机时间与资金下达时间不一致怎么公平确定对象？很多农民是“有钱不买半年闲”，多数农忙之前才购置，而补贴资金是按财政预算管理，下达时间与各地农时不尽不同。有的地方刚下资金，购买农户不多，快到农时季节，资金就早早用完。有的地方很愿意根据申请补贴的先后排序确定对象。这容易给暗箱操作创造条件，容易出现农民不满意。二是怎么体现向农机大户、种粮大户、农民专业合作组织倾斜？有的地方优先满足重点对象的需要。三是农业生产企业能否享受补贴？四是异地农民能否享受补贴?解决或回答这些问题，涉及到处理好公平与效率的关系，涉及防止机具倒卖问题。让人人享受，体现了公平，但没有足够的资金，也没必要家家买农机；让懂技术、会经营农机的享受补贴，使资金效益**大化，能优化发展方式，加快农机化发展。今后在确定补贴对象时一定要坚决采取定时定批公开摇号方式，给每个申请者同等的机会，实现人人平等；要用增量部分向重点对象倾斜，兼顾各方利益，提高政策效果。一定要妥善分配好大户、合作社与一般农户的资金额，以当地农民意见不大为标准；暂时不给企业购机进行补贴，让农民先享受政策的实惠，企业不要和农民争利益；在保证机具用到当地农业生产的前提下给异地来务农农民购机补贴。

　　二、补贴机具范围

　　《中华人民共和国农业机械化促进法》规定，对农民和农业生产经营组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械进行补贴。2005年，中央专项资金补贴机具范围包括大中型拖拉机、耕作机械、种植机械、植保机械、收获机械、粮食干燥机械等六大类十八个品种的机具。补贴机型确定采取选型制，由部省农机管理部门采用竞争择优筛选的办法，确定补贴产品目录、确定**高限价供农民选择。2012年农机购置补贴机具范围包括：耕整地机械、种植施肥机械、田间管理机械、收获机械、收获后处理机械、农产品初加工机械、排灌机械、畜牧水产养殖机械、动力机械、农田基本建设机械、设施农业设备和其他机械等12大类46个小类180个品目机具。手扶拖拉机、微耕机仅限在血防区和丘陵山区补贴。玉米小麦两用收割机作为小麦联合收割机和单独的玉米收割割台分别补贴。除12大类46个小类180个品目外，各地可以在12大类内自行增加不超过30个品目的其他机具列入中央资金补贴范围。背负式小麦联合收割机、皮带传动轮式拖拉机、运输机械、装载机、农用航空器、内燃机、燃油发电机组、风力设备、水力设备、太阳能设备、包装机械、牵引机械、设施农业的土建部分(指用泥土、砖瓦、砂石料、钢筋混凝土等建筑材料修砌的温室大棚地基、墙体等)及黄淮海地区玉米籽粒联合收割机不列入中央资金补贴范围。各省(区、市、兵团、农垦)结合本地实际情况，合理确定具体的补贴机具品目范围。县级农机化主管部门不得随意缩小补贴机具种类范围，省域内年度补贴品目数量保持一致。补贴机具必须是已列入国家支持推广目录和省级支持推广目录的产品。对比两年的规定，可以看出补贴的范围不断扩大、给地方的选择不断增加、取消了机具选型、尊重市场规律管理农机产品的价格。

　　在实际操作中反映有以下问题:一是有的地方希望扩大补贴范围，希望把皮带传动拖拉机、运输机械、装载机以及大棚用结构等纳入补贴范围，助农民增收；二是有的地方希望减少补贴种类，缓解资金不足的矛盾，尽可能满足所有申请者需要；三是允许县级根据地方特点，突出重点进行补贴范围的取舍，容易出现有的地方按企业进行取舍，有出现权力寻租的可能，会坏了政策、毁了干部。

　　补贴种类范围的确定，是实现补贴宏观调控目标的手段之一。从农民角度来说，希望补贴范围越宽越好。但从政府角度，补贴资金有限，应该加强宏观引导，按照优化农机装备结构布局的要求，突出重点和导向性，合理确定补贴机具种类范围。具体应把握以下原则：一是促进粮食生产和农业结构调整，主要补贴农业生产急需的关键环节的机具；二是促进农机化新技术的推广应用，推广节能环保、高性能、复式作业机具的应用。如保护性耕作机具、秸杆还田机、插秧机等；三是技术成熟、安全可靠、服务到位的机具。按照农业部行业标准NY/T1640-2008《农业机械分类》规定，农业机械分14大类、71个小类、326个品目，目前仅规定13个品目不能补，可以说补贴范围已相当广，暂时没有继续扩大的必要。具体到一个省，补贴范围多大，要根据资金额的多少、地方农业生产的需要和农机化发展水平综合考虑，应鼓励地方在优先保证粮食生产需要的前提下，适当控制补贴机具范围，尽可能满足申请者需要，减少供需矛盾、减少权利寻租可能、加快关键环节农机化的突破与发展。在资金有限情况下，对于技术不成熟、不好监管以及低值的机具暂不宜补贴。对于县级根据地方特点进行补贴范围的取舍，有利于加快农机化装备结构优化和改善，对于出现的弊端可以通过信息的公开、社会的监督、上级的监督等方式遏止。虽然2012年不允许县级对补贴机具的种类取舍，这只是权宜之计或者是矫枉过正。

　　三、补贴标准

　　确定适当的购机补贴比例是保障购机补贴政策有效发挥扶持、引导作用的前提。补贴比例太低，不足以调动农民购买农业机械的积极性；补贴比例太高，可能会导致农民购买过量农业机械，或者不珍惜保管机械，造成资源浪费。2005年规定，使用中央资金的补贴率不超过机具价格的30%，且单机补贴额原则上不超过3万元。2012年农业部、财政部规定，中央财政农机购置补贴资金实行定额补贴，即同一种类、同一档次农业机械在省域内实行统一的补贴标准。通用类农机产品补贴额由农业部统一确定，非通用类农机产品补贴额由各省(区、市)自行确定，单机补贴限额不超过5万元。非通用类农机产品定额补贴不得超过本省(区、市)近三年的市场平均销售价格的30%，重点血防区主要农作物耕种收及植保等大田作业机械补贴定额测算比例不得超过50%。对比两年的变化，可以看出，单机补贴额在提高、重点血防区主要农作物耕种收及植保等大田作业机械补贴比例在提高、明确补贴额按照本省(区、市)近三年的市场平均销售价格计算、明确实行等额补贴。

　　在实践操作中，一些地方反映应对不同地区、不同机具、不同补贴对象差别对待，贫困地区的农民购买力较弱应该实行相对较高的补贴比例，国家重点扶持的机具应该提高补贴比例，对种粮大户、农机大户、农机合作社应提高比例；有的反映应限制地方累加补贴，以免造成地区间补贴额不同，出现跨区域倒卖机具，使补贴政策缩水；有的反映由于机具分类分档过粗，实行等额补贴鼓励低价机具销售，不利于促进高性能机具推广。

　　对不同地区采取不同的补贴比例观点是可以理解的。就总体而言，补贴资金不能满足需要，为使更多的对象享受政策，现阶段还应坚持统一比例，对特殊的如血防区、汶川地震灾区可以阶段性的提高比例。可用扶贫资金累加的方法解决贫困地区群众筹款难的问题。对不同产品实行不同补贴比例，现有的政策是允许的，2008年之前很多地区对拖拉机补贴比例就没达到30%，2006-2008三年全国对小麦联合收割机就没有补贴。具体哪个品目补多少，只要不超过30%，各省就可以确定。至于对部分机具提高比例，可以用地方资金累加。对累加过高的，地方要加强监管，防止跨区域盗卖。同时我们要求地方保证基层实施政策所需的工作经费，鼓励地方对农机作业进行补贴，从源头拉动薄弱环节机械化水平的提高。

　　具体单台机具的补贴额计算方法一般有从量补贴和从价补贴两种。从量补贴是指按照一定的标准，同一档次的机械，不管实际售价多少，规定一个固定的补贴额。从价补贴是指根据机械的实际售价，按照补贴比例直接计算出补贴资金额。2008年以前我国实行的补贴方式是从价补贴，2009年改为从量补贴。从量补贴能够节约农机购置补贴资金、便于农民了解、便于监管，但农机化部门要科学分类档、计算补贴额，增加了工作量，也不利于优质高价产品销售。从价补贴计算补贴额容易、鼓励优质优价，但会出现不同地方同一型号机具补贴额不同，鼓励企业高报价，增加监管难度。从量补贴和从价补贴各有利弊，考虑到农业机械的品种的复杂性和我国农机销售市场的状况，从操作成本、监管成本等角度进行对比分析，现阶段宜采取从量补贴的办法。从量补贴需要政策制定部门确定补贴额，需要部省农机化主管部门加强市场价格信息采集工作，组织专家科学合理确定农业机械基本配置，按照科学合理直观、就低不就高、公开公平的原则分类分档确定补贴额。要注意两档补贴额的差距要低于平均售价的差距，防止企业钻空子。补贴额确定工作需要一定的积累，还有很多事要做。

　　四、补贴兑现方式

　　补贴资金的兑付，按领取对象分有两种方式：一种是农民先全价购机，然后凭发票等有关凭证领取补贴资金；另一种是农民购买时只支付补贴后的差价直接享受补贴，补贴资金由财政部门与生产企业或经销商结算；按发放主体分：一种由省级财政集中支付，一种由市县级财政支付。目前大多数省采用的是差价购机、省级财政集中支付的兑现方式。

　　差价购机的兑现方式有以下三方面好处：一是可减少农民的支出成本。农机价格较高，多数机具在五千元以上，有的达到几十万元，实行差价购机可降低农民购机筹款难度，使农民直接受益。二是确保资金安全。实行省级财政集中结算，补贴资金只下达到省级财政，不再向市县下拨，减少资金运作环节，降低补贴资金被挤占、挪用的可能性。三是减少监督成本。购机农民人机合影，农民、农机局工作人员、生产企业、销售商互相制约与监督，套购、虚购难度大。差价购机也存在一些弊端，一是环节多、资金结算缓慢，影响企业资金周转；二是农民没有直接感受到补贴多少、也就不关心补贴额、参与监管的程度不够；三是基层管理人员与企业接触有权力寻租的可能，收受企业贿赂，为某些企业牟利。当然这些问题可以通过加强信息公开，强化监督，落实农民知情权、选择权、严肃整治违规行为以及提高信息化水平、提升工作效率等进一步改进。

　　全价购机凭票报销的方式优点是：一是农民直接拿到财政补贴，能够参与监管；二是农民自己能够很大程度选择销售商，容易实现货比三家；三是一定程度割断了企业和基层农机部门的联系，权力寻租的可能性降低。不利的是：一方面给农民筹款增加难度。多数农民买大中型机具要民间借贷，补贴兑付慢农民可能会有怨言。家电下乡**高只补贴400元，因兑付慢农民反映强烈。对于农机购置补贴有的达5万元、甚至到20万元，兑付慢农民会不答应的。另一方面买了机具凭发票报销，给核实机具带来更大的难度。农机种类多，不同档机具补贴额不一样，不能保证不会出现以小报大、未购机享受补贴的情况。再一方面因为补贴资金总额不够，申请人多于实际享受人的状况没有根本改变，基层一些同志权力寻租的空间仍然存在。

　　不管采取哪种兑付方式，都要注意兴利除弊。

　　五、补贴产品经销

　　2008年以前有的省采取招标的办法选定补贴产品的经销商。2008年以后，农业部、财政部要求：经销商应由生产企业确定，省级农机化主管部门向社会公布。2011年以后农业部要求补贴机具经销商必须经工商部门注册登记，取得经销农机产品的营业执照，具备一定的人员、场地和技术服务能力等条件；经销商名单由农机生产企业依据农业部及省级农机化主管部门规定的经销商资质条件自主提出，报省级农机化主管部门统一公布。

　　在实施中有的地方提出经销商必须经农机部门审核，便于规范经销商的行为。有的地方要求提高经销商资质条件，扶优扶强。但实践中发现农机管理部门确定经销商，容易出现“设租”、“寻租”现象。由生产企业确定经销商，农机管理部门作为监管者，对经销商出现违规行为，生产企业承担连带责任。农机部门不管“准入”，只重监督，重在做好“裁判工作”，有利于减少不必要的干预，减少权钱交易的可能，履行好政府的监管职责。对于经销商的资质条件，由于全国东西之间、南北之间、大型机具与小型机具经销商之间千差万别，制定统一的条件会存在一定的困难。实践中发现过去有的省份只确定不到十个经销商，一些小的经销商距离农民近，农民需要，就挂靠在大经销商名下，每销售一台机具给大经销商一定的“开票费”，实际并未减少经销商数量，反倒增加了交易成本。目前经销领域存在的主要问题是对一些违规者处理不及时或力度不够。有处置权的部省两级了解的信息有限，**了解基层情况的县级对违规者没处置权，有的也不上报。下一步著重要加大查处与惩治力度。

　　综上所述，农机购置补贴实施九年来，制度不断完善，措施不断加严，操作基本规范，成效十分显著。今后还要不断加强调查研究、不断试点创新、不断总结地方的经验，有序有效地完善落实机制，进一步把好政策实施好。