农业补贴政策已进调整拐点：扶持须转重心

　　农业补贴政策面临调整“拐点”

　　近年来，虽然各地农业补贴发放金额稳步上升，但依然无法冲抵农资价格上涨等因素对生产的影响。半月谈记者近期在部分地区采访时发现，农业补贴在农民收入和生产成本中的比重呈现“双下降”趋势，对农民种粮积极性和粮食增产的调动效应也出现“双放缓”的现象。基层干部群众普遍认为，农业补贴政策已进入调整“拐点”。

　　边际效益下滑刺激作用渐缓

　　在今年春灌的时候，陕西省农业大县蒲城的田间地头到处是农民忙碌的身影，孙镇焦庄村六组的种粮大户王理才种了30亩地，其中16亩是自家的责任田。他告诉记者，不计人工费，现在一季小麦每亩成本已经达到510元，而900多斤的亩产总收成不到千元。“去年，16亩地共得到各项补贴990元，补贴虽然是年年涨，但农资价格上涨得更快。”王理才说，靠种粮食很难致富，你看村里有哪个以种粮为主业的人开小汽车？

　　王理才的情况在粮农中带有一定的普遍性。相对于补贴实施初期对“保供给、促增收”的显著效果，当前农业补贴的激励作用，呈现出明显的边际效益递减趋势。

　　河南省的调查显示，2005年至2009年，河南省针对三种主要粮食作物的粮食直补和生产资料综合补贴均有一定程度的提高，但两项补贴数额在主要粮食作物净利润中所占的比重仍然较低。以2009年为例，如果考虑人工成本，两项补贴在小麦、玉米、水稻三种农作物净利润中所占的比重分别为18.5%、16.2%和12.3%，在农民人均纯收入中所占的比重不到1%。2004年至2008年，政府投入的粮食直补资金对于农民纯收入增加值的贡献率由5.3%下降到3.83%。

　　陕西省财政厅农业处处长乔普说，“十一五”期间，化肥、种子、农药等生产资料价格每年以15%至20%的速度增长，使农民种粮成本持续上升。虽然粮食直补和农资综合补贴稳步提升，但仍然无法弥补生产资料涨价增加的种粮成本。辽宁省第一产粮大县昌图县农委主任米忠国说，2008年至2010年，种粮农民平均亩收益从150元降到不足100元，种粮的成本收益率也从2010年的21%下降到2011年末的16%。多位基层农业干部认为，和农业补贴政策实施之初相比，当前农民种粮积极性和粮食产量增长幅度，呈现“双放缓”趋势。

　　2010年，国务院发展研究中心课题组对冀豫鄂皖4省6县(市)的220户农户进行了调查，结果显示，在“扩大或有意扩大粮食种植面积”的29户农户中，“没有一户把补贴作为该生产决策的主要原因”。

　　生产受益“脱钩”补贴渐成“福利”

　　目前，多数省份在农业补贴发放中实施“一卡通”或“明白卡”。然而，许多农民面对“明白卡”却依然揣着本“糊涂账”。记者在吉林、辽宁、陕西、河南等地采访到的粮农和种粮大户，不少人对农业补贴的发放类别、标准并不清楚。“只知道每年都增加一点，但具体是哪个项目增加了，增加了多少，我也说不准，反正就当是国家给咱发工资了。”一位农民说。

　　补贴种类多、补贴标准相对偏低，使农民对补贴政策说不清楚，补贴调动农民生产积极性的作用也日益减小。四川省财政厅农业处处长董莉说，以2011年为例，四川共有农业、财政等19个部门对农民进行补贴，补贴项目繁杂，工作量极大。此外，由于土地流转后相关政策衔接不顺畅，一些流转行为不规范，多数实际耕作者无法得到补贴，在不少地方补贴实际上已经成为农民基于承包地所享有的“收入型福利”。

　　近年来，各地土地流转规模不断加大，一批种粮大户手中集纳了一定规模的土地，但粮食直补和农资综合补贴通常发放给土地原承包人，造成了生产主体和受益主体“脱钩”的现象。陕西省泾阳县粮食局副局长杜占科说，粮食直补在实施中按照家庭耕地亩数进行补贴，但近年来部分农户种植经济作物或进行耕地转包，并未开展粮食生产，却仍获取直补资金。这部分资金没有发挥出激励粮食生产的作用。

　　陕西省社科院农村发展研究所副所长王建康认为，如果生产方式没有根本性改善，当前的农业补贴政策更像是一种“福利”政策，而非产业政策，因为这些补贴在促进农业生产、调整农业产业结构、转变农业发展方式等方面的作用越来越弱化。

　　一些基层干部群众和专家学者也指出，补贴政策在连续实施多年后，多数农民已将农业补贴视为体现党和政府关怀的普惠式“收入型福利”，这直接体现在农业补贴与生产行为相对“脱钩”，对农民生产性决策的“作用力”越来越小，“保供给、促增收”的双重政策目标实现难度越来越大。

　　政策面临“拐点”扶持须转重心

　　相对于发达国家而言，目前我国农业补贴支持力度还比较低。2007年到2009年，经济合作与发展组织(OECD)国家的平均农业补贴率为22%，其中韩国达52%、日本47%、加拿大26%、欧盟23%，而中国只有9.1%。

　　东北财经大学经济与社会发展研究院院长肖兴志说，尽管我国政府对农业的支持与保护力度近几年来在不断增大，但与发达国家相比差距较大，补贴总量还达不到WTO农业协定中“黄箱补贴”允许的8.5%的水平。

　　专家建议，在进一步增加农民“收入型福利”补贴的基础上，需要更加重视农民专业合作社等新型农业社会化服务组织的作用。对于政府主管部门而言，一方面，各级财政要逐步加大对农民专业合作社、种养大户等生产主体的投入；另一方面，主管部门应从完善制度、做好服务出发，为农业生产发展营造良好环境。

　　“种地**怕天灾！”吉林省德惠市布海镇岫岩村种粮大户李忠义说。李忠义承包了30公顷农田，坦言好年头一公顷能赚四五千元，跟出去打工差不多。“冰雹、干旱、暴雨、大风、病虫害，几乎每年都会遇到，种地是**不安全的挣钱路子。”他说。

　　针对这一情况，许多合作社负责人和种养大户呼吁，应加大农业保险扶持的力度，增强农民发展农业的信心。吉林省榆树市城发乡吉发机械种植专业合作社理事长武士军说：“我们这里，农业保险只是针对农民和村一级，合作社想投保都不给保。一旦遭受重大自然灾害，合作社几年的积蓄就会赔个干干净净。”

　　此外，基本农田水利建设补贴等也应多向种粮大户、专业合作社倾斜。四川省仁寿县踏水村59岁农民郭九明耕种了45亩农田，是远近闻名的种粮大户。他告诉记者，村子里有12个村民小组，只有两个村民小组有农田基础设施，其余的农田春旱或伏旱经常发生，粮食产量很不稳定。“农业补贴资金要想发挥更大的作用，就应该发给那些真正发展农业生产的人。”郭九明说。

(《半月谈》2012年第13期 半月谈记者 齐海山 禹志明 王炳坤 王新明)