农业农村部 财政部关于做好2019年耕地轮作休耕制度试点工作的通知

农农发〔2019〕2号

　　河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川、贵州、云南、新疆、甘肃省、自治区农业农村(农牧)厅、财政厅：

　　今年中央1号文件提出，扩大耕地轮作休耕制度试点。按照中央的部署和要求，为切实抓好2019年耕地轮作休耕制度试点工作，推进政策落实、任务落实、责任落实，加快构建有中国特色的绿色种植制度，现将有关事项通知如下。

　　一、准确把握耕地轮作休耕制度试点的总体要求

　　开展耕地轮作休耕制度试点是中央作出的一项重大部署，是落实习近平生态文明思想和习近平总书记关于农业供给侧结构性改革指示精神的具体举措。各地要充分认识耕地轮作休耕制度试点的重要意义，把试点工作放在农村改革发展的重要位置，作为农业生态环境保护的重要任务，持续加力、常抓不懈。重点把握好以下原则：

　　(一)巩固提升产能，确保粮食安全。坚守耕地保护红线，提升耕地质量，坚持轮作为主、休耕为辅，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。对休耕地采取保护性措施，禁止弃耕，严禁废耕，不能减少或破坏耕地，不能改变耕地性质，不能削弱农业综合生产能力，确保急用之时能够复耕，粮食能够产得出、供得上。

　　(二)完善政策支持，鼓励各方参与。以不影响农民收入为前提，建立健全耕地轮作休耕政策框架，支持农民开展轮作休耕，中央财政对承担轮作休耕任务农户的原有种植收益和土地管护投入给予必要补助。鼓励地方因地制宜，自主开展轮作休耕。

　　(三)坚持问题导向，集中连片推进。以资源约束紧、生态保护压力大的地区为重点，与地下水超采区、重金属污染区综合治理和生态退耕等相关规划衔接，统筹协调推进。鼓励集中连片实施，有条件的地方以县、乡(镇)或行政村为单位整建制推进。鼓励种植大户、农民合作社等新型农业经营主体参与，发挥示范带动作用。

　　(四)尊重农民意愿，稳妥有序实施。我国生态类型多样、地区差异大，耕地轮作休耕情况复杂，要以农民为主体，充分尊重农民意愿，发挥其主观能动性，不搞强迫命令，不搞“一刀切”。

　　(五)实行精准管理，提升试点水平。对耕地轮作休耕制度试点区域继续实行耕地质量监测，跟踪耕地地力变化。探索运用卫星遥感技术，对耕地轮作休耕制度试点面积落实进行辅助监测。强化监督管理，压实地方各级政府和相关部门责任，提升试点的管理水平。

　　二、试点任务、技术路径及补助方式

　　(一)试点任务

　　2019年，实施耕地轮作休耕制度试点面积3000万亩。其中，轮作试点面积2500万亩，主要在东北冷凉区、北方农牧交错区、黄淮海地区和长江流域的大豆、花生、油菜产区实施；休耕试点面积500万亩，主要在地下水超采区、重金属污染区、西南石漠化区、西北生态严重退化地区实施。具体任务安排详见附件。

　　(二)轮作区技术路径

　　1.东北冷凉区和北方农牧交错区。在内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江推广“一主多辅”种植模式，以玉米与大豆轮作为主，与杂粮杂豆、薯类、饲草、油料等作物轮作为辅，形成合理的轮作模式，基本改变以玉米为主的连作、重迎茬状况。

　　2.黄淮海地区。在安徽、山东、河南及江苏北部推行玉米改种大豆为主，兼顾花生、油菜等油料作物，增加市场紧缺的大豆、油料供给。在河北推行马铃薯与胡麻、杂粮杂豆等作物轮作，改善土壤理化性状，减轻连作障碍。

　　3.长江流域。在江苏、江西小麦稻谷低质低效区实行稻油、稻菜、稻肥等轮作，改良土壤，提高地力，减少无效供给，增加有效供给。在湖北、湖南、四川大力开发冬闲田扩种油菜(湖南轮作不能在长株潭重金属重度污染区实施)，同时在四川推广玉米大豆轮作或间套作，努力增加油菜和大豆供给。

　　(三)休耕区技术路径

　　1.河北地下水漏斗区。连续多年实施季节性休耕，实行“一季休耕、一季种植”，将需抽水灌溉的冬小麦休耕，只种植雨热同季的玉米、油料、棉花和耐旱耐瘠薄的杂粮杂豆等，减少地下水用量。休耕期间鼓励种植绿肥，减少地表裸露，培肥地力。

　　2.黑龙江寒地井灌稻地下水超采区。重点在黑龙江三江平原地下水明显下降的井灌稻区开展休耕试点。休耕期间深耕深松、鼓励种植苜蓿或油菜等肥田养地作物，提升耕地质量，力争地下水下降势头得到有效遏制，粳稻过剩状况得到改善。

　　3.新疆塔里木河流域地下水超采区。重点在严重缺水、盐渍化严重的南疆塔里木河流域实施，将耗水量大、靠抽取地下水灌溉的冬小麦休耕，减少农事活动，减少地下水抽取，力争地下水超采势头得到有效遏制，满足胡杨林正常生长发育的需求。

　　4.湖南重金属污染区。重点在长株潭重金属污染区实施，在建立防护隔离带、阻控污染源的同时，采取“休、治、培”综合治理模式，通过施用石灰、翻耕、种植绿肥等农艺措施，以及生物移除、土壤重金属钝化等措施，修复治理污染耕地。优先种植生物量高、吸收积累作用强的植物，不得改变耕地性质。

　　5.西南西北生态严重退化地区。重点在贵州、云南、甘肃坡度15°以上、25°以下的生态严重退化地区实施，调整种植结构，改种防风固沙、涵养水分、保护耕作层的植物，同时减少农事活动，促进生态环境改善。

　　(四)补助方式

　　中央财政对耕地轮作休耕制度试点给予适当补助。在确保试点面积落实的情况下，试点省可根据实际细化具体补助标准。在操作方式上，可以补现金，可以补实物，也可以购买社会化服务，提高试点的可操作性和实效性。河北、湖南省休耕试点所需资金结合中央财政地下水超采区综合治理和重金属污染耕地综合治理补助资金统筹安排。

　　三、有关工作要求

　　(一)加强组织领导。完善中央统筹、省负总责、县抓落实的工作机制。试点省份要成立由政府分管负责同志或农业农村部门主要负责同志任组长的协调指导组，加强统筹，强化措施，落实责任。省级农业农村、财政部门要加强协同配合，明确责任分工，形成工作合力。试点县要成立由政府主要负责同志任组长的推进落实机构，全面落实试点任务和要求，保障试点工作有序开展、取得实效。

　　(二)细化实化任务。各试点省份要按照通知要求，尽快制定本省(区)实施方案，明确实施内容、试点区域、技术路径、操作方式、保障措施等内容。省、县、乡及试点农户要层层落实责任。试点省份与试点县(市)签订责任书，明确任务、明确责任，切实抓好落实。试点县(市)与试点乡(镇)签订责任书，细化任务、细化要求。试点乡(镇)与参加试点的农户或新型农业经营主体签订轮作休耕协议，充分尊重和保护农户享有的土地承包经营权益，明确相关权利、责任和义务，保障试点工作依法依规、规范有序开展。协议文本存档备查。

　　(三)强化指导服务。组织专家制定完善分区域、分作物耕地轮作休耕技术意见，开展技术培训，指导试点地区农民尽快掌握技术要领，搞好机具改装配套，落实替代作物种子，满足轮作休耕需要。相关部门根据职责分工，对耕地轮作的作物调整，以及地下水超采区、重金属污染区和生态严重退化地区的治理修复进行指导，做到科学轮作、合理休耕。

　　(四)加强督促检查。农业农村部、财政部会同有关部门对耕地轮作休耕制度试点开展监督和指导。试点省和试点县要适时开展工作督导，推动资金落实、技术落实和指导服务落实。继续探索运用卫星遥感技术，对耕地轮作休耕制度试点面积落实情况进行辅助监测，试点省要组织好四至信息填报工作。继续实行耕地轮作休耕制度试点区域耕地质量监测评价，掌握耕地质量变化情况。

　　(五)搞好总结宣传。各试点省份要对年度试点工作进行总结，于11月底前形成年度总结报告，由省级人民政府向国务院报告，并抄送农业农村部、财政部。充分利用广播、电视、网络等媒体，宣传轮作休耕的重要意义和有关要求，引导社会各界关注支持试点工作。通过现场观摩、经验交流、典型示范等方式，宣传轮作休耕的积极成效，营造良好舆论氛围。

　　附件：2019年耕地轮作休耕制度试点任务安排

　　农业农村部

　　财政部

　　2019年3月26日

2019年耕地轮作休耕制度试点任务安排